Крупные страны вроде России или Китая сталкиваются с проблемами, мало понятными жителям Австрии или Камбоджи: как удержать под контролем полтора миллиарда человек, остаться коммунистами и при этом стать лидером в мировой экономике? Система управления Китая сочетает гибкость и политический контроль, либерализм в экономике и жесткую субординацию в военной сфере. России есть чему поучиться у своего юго-восточного соседа, тем более что Москва и Пекин делят общее социалистическое наследие. Кто и как управляет Китайской народной республикой – в спецпроекте "Ъ".
Кадровая политика Пекина
Желание занять высокий пост, ассоциирующийся с достатком и уважением,— заветная мечта многих из тех, кто выбирает для себя карьеру в государственном аппарате. Рассчитывать на альтруизм и конфуцианскую добродетель чиновников — гиблое дело, поэтому самый эффективный способ добиться качественного выполнения ими своих обязанностей — выстроить правильную систему стимулов и наказаний. Китай имеет древние традиции развитой бюрократии, и в середине 1980-х они были совмещены с современной системой оценки чиновников по заданному набору критериев. Все это позволяет стране иметь достаточно эффективную кадровую систему, в которой причудливо переплетены традиции, наследие коммунистической эпохи и современность.
Как сменяются региональные элиты в Китае?
Отставками и назначениями на высшем партийном уровне ведает Организационный отдел ЦК КПК, держащий картотеку номенклатуры КНР. Во второй пятилетний срок правления Си Цзиньпина эту должность возглавляет его соратник Чэнь Си, до того — Чжао Лэцзи, ныне возглавляющий Центральную комиссию по проверке дисциплины.
ИВАН ЗУЕНКО, Научный сотрудник Центра Азиатско-Тихоокеанских исследований Дальневосточного отделения РАН
В КНР используется система иерархии административных должностей, установленная Законом о государственной службе от 1 января 2006 года. В соответствии с этой системой выделяется пять категорий административных должностей. Каждая из них подразделяется еще на две подкатегории: полноценную — чжэн (正), и вице-должность — фу (副). Должности в руководстве провинций и министерств находятся на одном уровне — «уровень министерств и провинций» (正副部省级)
Другими словами, руководители провинции равны по статусу министру. Это касается и высшей государственной (губернатор), и высшей партийной (глава парткома) должности в регионе. Тем не менее, согласно неофициальной иерархии, глава парткома все же главнее губернатора.
Движение по карьерной лестнице со времен Дэн Сяопина привязано к возрасту чиновника и пятилетним партийным циклам. Законами это никак не закреплено, чиновника старше 68 лет просто не назначают ни на одну должность, и он уходит на пенсию. Пик карьеры партийца приходится на 60 лет: к этому времени он либо попадает в реальные органы управления (ЦК КПК, Политбюро, Постоянный комитет Политбюро) с перспективой дальнейшего роста, либо назначается на почетную должность в представительных органах власти (ВСНП, НПКСК) и вскоре уходит на пенсию.
Если партиец попадает на должность главы провинции в молодом возрасте (45–55 лет), высока вероятность, что в будущем он войдет в Политбюро.
Фактически кадровое продвижение чиновника в соответствии с реальной иерархией, по словам Ивана Зуенко, идет следующим образом:
ИВАН ЗУЕНКО, Научный сотрудник Центра Азиатско-Тихоокеанских исследований Дальневосточного отделения РАН
Повышением является назначение с должности губернатора на пост министра и далее перевод на должность секретаря провинциального парткома. В среднем срок нахождения на должности при оптимальном развитии карьеры составляет три-пять лет. Задержка на одной позиции свидетельствует о стагнации карьеры чиновника
Эта схема работает уже три десятилетия и сломать ее довольно трудно, что может стать проблемой для лидера, желающего побыстрее заполнить уровень руководства провинций своими кадрами. Ускорить процесс можно, например, обвинив главу парткома провинции в нарушении партийной дисциплины (коррупции) или в каких-то других преступлениях. Так в 2012 и 2017 годах были смещены с должности секретари горкома Чунцина Бо Силай и Сунь Чжэнцай.
Как выглядят целевые показатели, которые нужно выполнять региональным чиновникам для повышения?
Ниже приведен список задач, которые необходимо было выполнять чиновникам городского округа Фошань провинции Гуандун в 2013 году. Он составлен на основе пятилетнего плана, спущенного из Пекина на уровень провинции Гуандун. От выполнения плана в целом зависят карьерные перспективы главы городского округа, от выполнения первичных показателей — его заместителей, вторичных — ответственных за них чиновников департаментов, третичных — глав отделов. Для каждого из них важный целевой показатель берется за 100%, что позволяет оценить результаты работы.
Какими базовыми принципами Пекин руководствуется при назначении на пост в провинцию?
Как замечает Иван Зуенко, есть несколько базовых принципов региональной политики КНР, которым следует Пекин при кадровых назначениях:
Недопущение формирования земляческих клик.
Руководителем провинции за редчайшим исключением не может быть назначен уроженец этой провинции.
Создание класса универсальных управленцев.
Руководителей провинций часто перемещают из одного региона в другой, чтобы те имели опыт управления территориями с разными типами проблем. Ротация также препятствует обрастанию руководителя региона коррупционными сетями.
Меритократия при повышении.
Критериями для продвижения партийного чиновника вверх по вертикали власти является достижение им формальных стандартизованных целей, которые, впрочем, могут с течением времени изменяться. В частности, в разные периоды во главу угла ставилось то привлечение в регион инвестиций, то общий рост экономики, то социальная стабильность (выраженная в снижении числа массовых протестов).
Как происходит повышение по административной лестнице?
Китайская система приема на работу и повышения чиновников официально базируется на принципе меритократии, то есть назначения по заслугам. В реальности все, конечно, сложнее: несмотря на наличие большого числа экзаменов, в действительности назначение на важные должности происходит исходя из лояльности и компетентности кандидата. Чем выше уровень руководителя, тем больше на первый план выходит именно лояльность нынешнему генеральному секретарю, ведь руководитель провинции обладает куда большими ресурсами, чем глава уезда, и в случае нелояльности партии может попытаться сформировать собственную базу поддержки и бросить вызов главе государства. Так, как считается, произошло с главой города Чунцина Бо Силаем, который снят с должности, исключен из партии и отправлен в тюрьму по обвинению в нарушении партийной дисциплины в 2013 году.
В 1990-х годах китайские местные чиновники во многих местах подписывали так называемые контракты о достижении целевых показателей, по которым были обязаны определенным образом развивать экономику вверенных провинций или уездов. В контрактах были указаны «жесткие» и «мягкие» целевые показатели, причем за выполнение первых чиновнику дается больше «очков», чем за выполнение вторых. Исторически в число «жестких» показателей входили привлечение иностранных инвестиций, рост ВВП региона, минимализация народных выступлений и другие.
В число же «мягких» входил охват населения образовательными услугами различных ступеней, экологическая обстановка в регионе и другие. В последние годы экология прочно вошла в число «жестких» показателей: государство наконец-то взялось за эту проблему всерьез. Контролируют соревнование среди провинциальных чиновников организационные отделы Компартии соответствующего уровня: глав парткомов — центральный, глав уездов — муниципальный и другие. Сейчас вместо контрактов существует система оценки, которая находится в руках центра.
Исследователи Пьер Ландри, Лю Сяобо и Дуань Хайянь в опубликованной в 2017 году работе пытались выяснить, каково же все-таки соотношение политической лояльности и компетентности при назначении на вышестоящую должность, и пришли к следующим выводам.
Во-первых, от нижнего чиновничьего уровня к вершинам власти значение компетентности при назначении падает, а значение лояльности, наоборот, растет.
Во-вторых, уровень, при котором лояльность начинает играть важную роль, довольно высок: это провинциально-министерский статус. На этом уровне становится важно не только, насколько конкретный человек лоялен вышестоящему руководству, но и сколько он в принципе тратит времени на выстраивание личных связей. В-третьих, по мнению авторов, факт роста значения личных связей означает, что более компетентные чиновники в какой-то момент чувствуют над собой «стеклянный потолок» и разочаровываются в системе. Это, полагают исследователи, может естественным образом подтолкнуть их к коррупции.