Накануне VI Петербургского международного юридического форума министр юстиции РФ Александр Коновалов ответил в интернет-интервью на вопросы журналистов ИД "Коммерсантъ" об актуальных проблемах международного и национального права.
Суждение о «ненужности» мониторинга я оставляю на вашей совести или на совести тех юристов, на мнение которых вы ссылаетесь. Другое дело, что мониторинг мог бы быть гораздо более эффективным, если бы заработал в режиме краудсорсинга, как изначально и предлагал Минюст
За 2015 год Минюстом России было выявлено 64 коррупциогенных фактора в проектах федеральных законов, указов президента Российской Федерации и постановлений правительства Российской Федерации, из них 23 — в проектах федеральных законов
Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ / купить фото
BUSINESS GUIDE: Чем примечательна в этом году повестка ПМЮФ, каковы ее особенности и отличия от прошлогодней повестки? Какую тему для обсуждения вы лично считаете наиболее важной? Какие изменения по количеству и составу участников ПМЮФ произошли по сравнению с прошлогодним форумом?
АЛЕКСАНДР КОНОВАЛОВ: Ежегодно при подготовке форума организаторами изучаются предложения представителей профессиональных объединений юристов, ведущих правовых школ, крупнейших транснациональных корпораций и юридических фирм для того, чтобы сделать повестку актуальной, насыщенной и интересной всем участникам независимо от представляемого ими государства. Естественно, что программа форума отражает наиболее значимые на момент его проведения правовые проблемы.
Основной темой форума в 2016 году, как следует из наименования его пленарного заседания, определена тема "Доверие к праву — путь разрешения глобальных кризисов". Восприятие обществом правовых норм, их оценка в качестве справедливых, неполитизированных, способных учитывать интересы общества в целом, а не только обслуживать потребности отдельных сильных государств, корпораций или индивидуумов напрямую влияют на эффективность права. Эта центральная тема прямо или косвенно будет рассматриваться и в ходе других мероприятий форума, в том числе круглых столов и конференций.
Организаторы предусмотрели обсуждение широкого круга вопросов: проблем трансграничного банкротства, правовой регламентации цифровой среды, поведения юристов в социальных медиа, международно-правового инструментария борьбы с картелями, противодействия международному похищению детей родителями, взыскания договорных убытков в арбитраже и многих других.
Одним из ключевых событий станет международная конференция "Современная конституционная юстиция: вызовы и перспективы", посвященная 25-летию Конституционного суда Российской Федерации. Состоится конференция "Современный нотариат", приуроченная к 150-летию нотариата в России.
Что касается участников форума, то ежегодно мы отмечаем увеличение их численности, а также количества стран, которые они представляют. Тенденция, видимо, сохранится и в этом году. Точный ответ на ваш вопрос можно будет дать после завершения форума, но уже сейчас очевидно, что в форуме примут участие представители всех мировых правовых систем и направлений юридической профессии.
BG: В современной внешнеполитической ситуации, при напряженных отношениях, в том числе со странами с развитыми правовыми системами, мы часто слышим про импортозамещение и смену ориентиров с Запада на Восток. Актуален ли, на ваш взгляд, в связи с этим отказ от изучения и заимствования правовых норм и институтов из стран Европы и из США и изучение опыта других государств — например, стран БРИКС, развитие совместных образовательных и научных проектов в области права со странами БРИКС?
А. К.: Отвечая на ваш первый вопрос, я только что отметил одно из ключевых условий доверия общества к праву — отсутствие политизации норм. Гражданский оборот обладает свойством и способностью генерировать и отбирать оптимальные модели правового регулирования общественных отношений, в том числе с использованием лучшего мирового опыта — будь он с Запада или с Востока. Задача политиков здесь — лишь исключать недобросовестную конкуренцию, навязывание каких-либо подходов и стандартов.
Думаю, что отказа от изучения и заимствования правовых норм и институтов стран Европы и США не произойдет. Механизм по взаимодействию и обмену опытом в правовой сфере со странами БРИКС, ШОС, ЕАС также будет совершенствоваться.
BG: Пять лет назад вы инициировали проведение мониторинга правоприменения, его обсуждение на высоком уровне предваряло открытие ПМЮФ. Сегодня у юристов создается впечатление, что он не нужен никому, и в первую очередь — Минюсту. Проект не оправдал ваших ожиданий? Был саботирован административной системой? Стал имитацией результатов? Не был обеспечен интеллектуально?
А. К.: Работа по мониторингу законодательства и правоприменения в соответствии с указом президента Российской Федерации "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" от 20 мая 2011 года приобрела системный и, если хотите, рутинный характер. Мониторинг стал рассматриваться федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации как одно из важных направлений деятельности, результаты которого учитываются в процессе законотворчества.
На федеральном и региональном уровнях создана нормативно-правовая база для проведения мониторинга. Есть и конкретные практические результаты — более высокое качество подготовки проектов правовых актов; актуализация ежегодных планов законопроектной работы правительства, существенное ускорение реализации решений Конституционного суда. Поэтому суждение о "ненужности" мониторинга я оставляю на вашей совести или на совести тех юристов, на мнение которых вы ссылаетесь. Другое дело, что мониторинг мог бы быть гораздо более эффективным, если бы заработал в режиме краудсорсинга, как изначально и предлагал Минюст, то есть в него активно бы включались те самые юристы, а также экономисты, социологи, иные специалисты, работающие на рынке и знакомые с проблемами в конкретных сегментах правоприменения лучше, чем кто бы то ни было.
BG: Будет ли Минюст обращаться в Конституционный суд с запросом о невозможности исполнения решения Европейского суда по правам человека по делу ЮКОСа, когда и на каком основании?
А. К.: Направление запросов о возможности исполнения постановлений Европейского суда по правам человека будет осуществляться на основе законодательства и правовых позиций Конституционного суда Российской Федерации, а также с учетом мнения компетентных органов государственной власти. При необходимости соответствующий алгоритм будет применен и в отношении дополнительного постановления Европейского суда по правам человека от 31.07.2014 по жалобе ОАО "НК ЮКОС".
BG: После отмены решения Гаагского арбитража окружным судом Гааги были ли уже сняты какие-то аресты с российских активов за рубежом и сохраняется ли риск того, что решение о взыскании с России $50 млрд будет признано в других странах (в США, Франции, Германии, Великобритании, Бельгии, Индии), куда обратились истцы?
А. К.: На сегодняшний день арбитражные решения по делу бывших акционеров ЮКОСа не исполнены ни в одной стране мира. Само по себе определение Гаагского суда не снимает аресты с недвижимого имущества и счетов, но, безусловно, дает основания ходатайствовать об отмене признания и исполнения арбитражных решений в тех странах, где уже была выдана экзекватура. Я имею в виду Францию и Бельгию. При этом России и российским предприятиям уже удалось выиграть немало судов по защите своих имущественных интересов в связи с этим делом. Французские суды уже трижды отказывали в аресте строящегося российского духовного и культурного центра на набережной Бранли в Париже, а Роскосмос, ФГУП "Космическая связь", ФГУП "МИА "Россия сегодня"" и ФГУП "Госзагрансобственность" самостоятельно доказали, что на их средства не могут быть обращены взыскания по искам к Российской Федерации.
BG: Какова роль и позиция Минюста в переговорах о передаче Украине Надежды Савченко, Олега Сенцова и других осужденных в России украинских граждан или об их обмене на находящихся на Украине российских заключенных? Какие правовые акты и процессуальные меры необходимо принять для урегулирования этого вопроса?
А. К.: Вопросы передачи осужденных между Россией и Украиной разрешаются на основании положений Конвенции о передаче осужденных лиц 1983 года и Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Именно в соответствии с этими нормативными актами и рассматриваются поступившие в Минюст России обращения о передаче для отбывания наказания на Украину Надежды Савченко и Олега Сенцова.
То, что вы называете "обменом" осужденных, не предусматривается и не должно предусматриваться этим законодательством — синхронизированная передача лиц, в отношении которых осуществляется уголовное преследование в той или иной стадии, всегда происходит на основании дипломатических договоренностей.
BG: Из-за чего, по вашему мнению, Минюсту не удается найти компромисс с бизнес-сообществом в дискуссии о том, каким быть законодательству в области экономических преступлений? Министерство уже отклонило предложения по введению в Уголовно-процессуальный кодекс главы об особой процедуре расследования дел экономической направленности и декриминализации ряда составов Уголовного кодекса. Не была реализована ваша идея о кратном увеличении штрафов за экономические преступления, о которой вы говорили в Совете федерации в 2010 году. Тогда вы сказали: "Наказанием за экономические преступления, на мой взгляд, должны быть, конечно, в основном крупнейшие штрафы, в том числе такие штрафы, которые не просто посягают на какие-то элементы благосостояния виновного лица, а способны подорвать его бизнес навсегда. То, что административные меры, а также меры уголовные в отношении виновного лица именно в сфере штрафов и подрыва экономической основы преступности должны быть на порядок подняты, сомнений не вызывает". В итоге в бизнес-среде зреет напряжение из-за отсутствия понятных правил игры. Тем более что на фоне меры пресечения и приговора по делу Евгении Васильевой избирательно нестандартными выглядят уже закрытое дело Владимира Евтушенкова (АФК "Система"), открытые дела Дмитрия Каменщика (аэропорт Домодедово), Дмитрия Михальченко (ХК "Форум").
А. К.: В части авторства инициативы о кратных штрафах вы меня явно с кем-то перепутали — я никогда такой инициативы не выдвигал и являюсь убежденным противником санкции в виде кратных штрафов; по крайней мере, до тех пор, пока в стране не будет создана система эффективного взыскания долгов перед государством.
Как юрист и бывший следователь я также против абстрактных обобщений на основании отсылки к нескольким конкретным уголовным делам — каждое такое дело нужно компетентно и квалифицированно оценивать и уже тогда решать, что в них было избирательно нестандартного.
За последние годы законодателем сделано многое для повышения поддержки бизнеса: запрет применять меру пресечения в виде заключения под стражу в отношении подозреваемых или обвиняемых в совершении ряда преступлений в сфере экономической деятельности; установление возможности освобождения от уголовной ответственности лица, впервые совершившего преступление экономической направленности, если оно возместило ущерб и перечислило в федеральный бюджет денежное возмещение в размере пятикратной суммы причиненного ущерба (дохода). Установлен особый порядок возбуждения уголовных дел по отдельным экономическим преступлениям в случае, если они совершены индивидуальным предпринимателем или вред причинен интересам исключительно коммерческой или иной организации.
Предложения о совершенствовании уголовного и уголовно-процессуального законодательства, подготовленные бизнес-омбудсменом Борисом Титовым (видимо, именно о них вы говорите), были Минюстом отчасти поддержаны — в соответствии с представлениями специалистов министерства об эффективности направлений совершенствования уголовной политики государства. Кстати, Минюст высказывает свою оценку законопроектов далеко не в единственном лице, а наряду с другими компетентными органами.
BG: Как часто Минюст "бракует" законопроекты, не выдержавшие проверки "на коррупцию"? Какие министерства и ведомства вы назвали бы рекордсменами по части изготовления подобных законопроектов? Насколько надежно министерство блокирует коррупционные разработки? Известны ли вам случаи, когда проекты, не прошедшие антикоррупционной экспертизы, вносились в Госдуму и стали законом?
А. К.: Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится Министерством юстиции Российской Федерации одновременно с правовой экспертизой. Выявленные в ходе экспертизы коррупциогенные факторы отражаются в соответствующем заключении Минюста России, которое носит рекомендательный характер, но подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом.
За 2015 год Минюстом России было выявлено 64 коррупциогенных фактора в проектах федеральных законов, указов президента Российской Федерации и постановлений правительства Российской Федерации, из них 23 — в проектах федеральных законов. Всего же было рассмотрено 2396 проектов нормативных правовых актов. Все выявленные коррупциогенные факторы устраняются разработчиками при доработке законопроектов.
Нам неизвестны случаи, когда законопроекты, не прошедшие антикоррупционную экспертизу, вносились в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации, а также стали федеральными законами. Выявленные коррупционные факторы в подавляющем большинстве случаев имеют технический редакционный характер. Ведомства, в которых было бы поставлено на поток изготовление заведомо коррупционноемких норм, мне тоже неизвестны.
BG: С какими проблемами связана пробуксовка принятия нового Кодекса об административных правонарушениях? Планируется ли комплексное развитие материального административного права — например, создание Административного кодекса, который бы обеспечил принципиально новые гарантии защиты прав частных лиц в их общении с чиновниками, сформулировал бы общие требования к административным актам и административным процедурам?
А. К.: Минюстом России совместно с заинтересованными органами государственной власти в марте 2016 года был подготовлен и направлен в правительство Российской Федерации проект официального отзыва на внесенный в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации группой депутатов проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В настоящее время Минюстом России осуществляется сбор предложений заинтересованных государственных органов в проект поправок правительства Российской Федерации к названному законопроекту.
Что касается административных процедур, то совсем недавно, 15 сентября 2015 года, был введен в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. Этот документ регулирует, в числе прочего, порядок рассмотрения административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из публичных правоотношений.
BG: Чего в Минюсте ждут от реформы третейских судов? Сколько постоянно действующих арбитражных учреждений останется в РФ после вступления закона в силу и переходного периода (то есть через год)?
А. К.: Реформе третейского разбирательства, которая началась три года назад, в Минюсте России уделяется особое внимание. Министерство является (наряду с Минэкономразвития России и крупнейшими деловыми объединениями) разработчиком двух федеральных законов, которые были приняты в конце прошлого года и которые кардинальным образом меняют регулирование порядка создания и деятельности арбитражных учреждений. Основной задачей законов является создание действительно независимого, современного и эффективного института арбитража в Российской Федерации.
Предложенный законами механизм регулирования позволит повысить конкурентоспособность арбитражных учреждений, усилить гарантии беспристрастности и независимости при проведении арбитража в рамках таких учреждений, а также усовершенствовать регулирование процедуры третейского разбирательства в полном соответствии с международно признанными принципами.
Принятие законов, безусловно, является важным этапом реализации реформы, но не ее конечным пунктом. В данный момент в министерстве идет активная работа по подготовке проектов нормативных правовых актов для реализации законов для того, чтобы уже к дате их вступления в силу (1 сентября 2016 года) у правоприменителей было четкое понимание, каким образом на практике будут реализовываться те или иные нормы законов.
Очень важно, чтобы не государство, а само третейское сообщество стало инициатором дальнейших изменений, которые займут не один год. Для этого законом предусмотрен специальный орган — Совет по совершенствованию третейского разбирательства, который только на одну треть будет состоять из чиновников. В нем будут представлены ученые, практикующие юристы, представители бизнеса, люди, обладающие репутацией в третейской сфере. Фактически именно этот орган должен стать регулятором в части создания и функционирования арбитражных учреждений.
Угадать, какое количество постоянно действующих арбитражных учреждений будет функционировать по истечении переходного периода, невозможно, да и вряд ли необходимо. Кардинальное сокращение количества постоянно действующих третейских судов, конечно же, произойдет. Но главной целью в данном процессе является совсем не желание сократить во что бы то ни стало количество третейских судов, а повышение качества третейского разбирательства в России и раскрытие огромного потенциала этого института.