В рамках бюджетной консолидации Минфин предложит правительству новую реформу научных, культурных и образовательных учреждений. Исполнять функцию учредителя и формировать госзадания для таких структур, как Российская академия наук, Эрмитаж, Большой театр, МГУ, СПбГУ, по мнению финансового ведомства, должно не правительство, а профильные министерства. Особого статуса эти структуры добивались в Кремле и Белом доме в 1990-е годы с боями — попытки Минфина его отменить вызовут отчаянное сопротивление сотен затронутых реформой руководителей особых бюджетных учреждений.
Фото: Дмитрий Лебедев, Коммерсантъ
Как стало известно "Ъ", еще до старта бюджетного процесса на 2016-2018 годы в рамках перезапуска реформы бюджетной сети Минфин предлагает изменение схемы управления бюджетными учреждениями, имеющими особый статус в бюджетной системе. Ведомство Антона Силуанова подтвердило вчера "Ъ", что будет предлагать комиссии по оптимизации бюджетных расходов под руководством первого вице-премьера Игоря Шувалова наряду с другими инициативами (см. "Ъ" от 23 апреля) смену учредителя для ряда федеральных и ведомственных учреждений на профильное ведомство, формирование им госзадания только профильными министерствами, а также передачу ряда таких госструктур с федерального уровня на уровень регионов. Основная идея Минфина — в идеале любое бюджетное учреждение должно иметь профильного учредителя и подчиняться ему в вопросах выполнения госзадания. Невоенные вузы и РАН должны быть подчинены в этих вопросах Минобрнауки, спортивные учреждения — Минспорту, музеи — Минкульту, медцентры — Минздраву.
"Мы исходим из того, что профильное министерство должно формировать задание и выполнять функцию учредителя для всех профильных учреждений, независимо от статуса — особо значимое или просто учреждение",— пояснили "Ъ" в Минфине. Кроме того, Минфин будет настаивать на том, что сейчас часть федеральных учреждений должны быть переданы в управление регионам, в которых они расположены: в презентации Минфина к не состоявшейся на прошлой неделе дискуссии в комиссии по оптимизации бюджетных расходов упоминаются в этом качестве, например, Госфилармония в Кавказских Минеральных Водах, Новосибирский академический театр оперы и балета и московский Государственный театр киноактера.
Предложение Минфина нацелено, впрочем, не на них, а на "священных коров" бюджета РФ — структуры с особым статусом, учредителем которых, как правило, является правительство, ряд их имеет статус главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС), то есть финансируются отдельной строкой в федеральном бюджете. В научной сфере это РАН, в культурной — Большой театр и Эрмитаж, среди учреждений высшего образования — Московский (МГУ) и Санкт-Петербургский (СПбГУ) госуниверситеты, Высшая школа экономики и Российская академия народного хозяйства и госслужбы (РАНХиГС). Все они учреждены правительством — хотя напрямую Минфин не заявляет об обязательном полном переподчинении их профильным федеральным ведомствам, речь, видимо, идет именно об этом. Впрочем, на деле список таких "особых" структур шире: это музей-заповедник "Московский Кремль", Госфильмофонд, Финансовая академия, Российская государственная библиотека, Президентская библиотека имени Ельцина, Российская школа частного права, Российская академия живописи ваяния и зодчества Ильи Глазунова, Исследовательский центр частного права, а также Российская академия ракетных наук и Российская цирковая компания.
Каждая из этих структур добивалась в правительстве и администрации президента особого статуса самостоятельно и с собственной мотивацией (большинство — в 1990-е годы), причем нередко со ссылкой на опыт стран ОЭСР, где для уникальных научных, культурных и образовательных учреждений распространены особые правовые нормы, в ряде случаев формировавшиеся веками. Тонкости статуса крайне болезненно воспринимаются менеджментом "особых" структур: так, Эрмитаж добился возвращения правительству права утверждать устав музея лишь в 2011 году, когда глава музея Михаил Пиотровский лично попросил об этом тогдашнего премьер-министра Владимира Путина.
Статус ГРБС для Эрмитажа, Большого и Мариинского театров, МГУ и СПбГУ не зависит от уровня их учредителей: они финансируются так по указу президента от 30 ноября 1992 года N1487 "Об особо ценных объектах культурного наследия народов РФ", и нет сведений о том, что Минфин предлагает его отменить. Тем не менее даже сама идея обсудить переподчинение такого масштаба грозит серией одновременно развивающихся скандалов, сравнимых по отдельности с конфликтом вокруг РАН в 2013 году.
Отметим, наиболее неожиданно предложение переподчинить "отраслевому министерству" РАН: все последние годы академики успешно боролись именно против перехода в подчинение Минобрнауки — для академии сохранение самоуправления внутри организации принципиально. Даже самый первый проект реформы РАН, представленный в 2013 году премьер-министром Дмитрием Медведевым и впоследствии смягченный, не содержал положения о смене учредителя РАН, а созданное во время реформы Федеральное агентство научных организаций (ФАНО) разбирается только с хозяйственными вопросами. Весь 2014 год академия училась работать по новой схеме, о ходе этого процесса глава РАН Владимир Фортов регулярно докладывал напрямую руководству страны. Сейчас, согласно уставу академии, правительство как учредитель РАН имеет право утверждать в должности и увольнять главу РАН и формировать академии госзадание. Передача таких полномочий Минобрнауки подавляющее большинство ученых воспримут как оскорбление. В пресс-службе Минобрнауки вчера подтвердили "Ъ", что Минфин не обсуждал с ведомством реформу. Глава РАН Владимир Фортов был недоступен для комментариев.
Переход МГУ и СПбГУ в ведение Минобрнауки при этом также не выглядит реальной перспективой. В 2009 году был принят закон об особом статусе двух университетов, их учредителем стало правительство, ректоров стал назначать лично президент России (до этого они выбирались на общем собрании). В конце 2014 года 75-летний ректор МГУ Виктор Садовничий был переизбран на очередной пятилетний срок. Перевод старейших университетов РФ в Минобрнауки будет означать и возврат к традиционной схеме выборов ректора — руководство страны вряд ли захочет потерять контроль над этим процессом.
По данным "Ъ", предложение Минфина находится на самой ранней стадии обсуждения — никто из статусных "особых" учреждений, как, впрочем, и ведомств, с ним пока незнаком и ситуацию не комментирует. Лишь в отраслевых вузах знакомы с идеей — она обсуждалась ранее. "Эти идеи не были реализованы, поскольку Минобрнауки, в частности, пришлось бы отвечать за подготовку врачей и пилотов — то есть фактически за здоровье и безопасность граждан,— говорит ректор подведомственного Минкомсвязи Санкт-Петербургского университета телекоммуникаций имени Бонч-Бруевича Сергей Бачевский.— Минфин пытается упростить для себя процедуру бюджетного планирования. Но на объем бюджетов отраслевых вузов это никак не повлияет, а потеря связи вуза с отраслью негативно отразится на качестве подготовки кадров. Минобрнауки, в котором в основном работают специалисты по педагогике, придется управлять сотнями отраслевых вузов, чью потребность в кадрах и перспективы развития оно неспособно оценить". Источник "Ъ" в Минкульте также подтвердил: министерство "вряд ли согласится" передать Минобрнауки свои многочисленные институты культуры. Собеседник "Ъ" в ведомстве в целом прогнозирует "битву отраслевых министерств" за свои университеты. Отметим, что скандал неизбежно будет усиливаться расположением многих отраслевых вузов в престижных исторических зданиях Москвы и Санкт-Петербурга, а также вопросом о резком расширении штатов Минкульта и особенно Минобрнауки.
Дискуссия об отраслевом подчинении может оказаться и самым громким политическим сюжетом лета 2015 года: еще никогда в истории РФ одновременно под угрозой не оказывались полномочия и статусы нескольких сотен крайне уважаемых в научной, культурной и бюрократической среде руководителей звездного статуса. В Минфине, впрочем, готовы к такой дискуссии. "В конечном счете речь идет исключительно о том, чтобы навести порядок в управлении подведомственной бюджетной сетью в целях оказания госуслуг надлежащего качества и доступности в рамках конституционных, базовых гарантий и обязательств государства",— говорят в финансовом ведомстве, поясняя, что цель Минфина — повышение открытости и прозрачности при формировании госзаданий. Аргументы оппонентов Минфина будут заведомо более разнообразными и изощренными.