Несмотря на то, что понятие государственно-частного партнерства (ГЧП) появилось в России с 2003 года, федеральный законопроект об основах ГЧП был внесен в Госдуму РФ лишь в 2013 году. Эксперты надеются, что закон будет принят в этом году, и если он будет носить не только декларативный характер, а устранять противоречия в федеральных и региональных нормах и защищать интересы инвесторов, то можно ожидать увеличения притока частных инвестиций в инфраструктурные проекты.
За одиннадцать лет использования этого словосочетания в России государственно-частное партнерство, по сути, стало ассоциироваться с универсальным средством для решения любых проблем в социально-экономической и инфраструктурной сферах. Действительно, во всем мире различные государства решают вопросы создания объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, образования, здравоохранения, спорта, культуры и искусства за счет привлечения частного партнера на основе модели ГЧП.
В частности, в России государство также отвечает за инженерную и транспортную инфраструктуру, здравоохранение, образование, социальное обеспечение, спорт, культуру и искусство. Общеизвестно, что государство не располагает достаточными бюджетными средствами для решения своих основных задач, и выходом из данной ситуации является использование инструмента ГЧП, который позволяет привлекать частные деньги, подчеркивают эксперты.
Но несмотря на то, что процесс развития ГЧП был запущен в России в 2003 году, страна все равно существенно отстает от уровня ГЧП-проектов во всем мире и находится на одной из начальных стадий развития данного института, отмечает старший юрист юридической фирмы "Борениус" Сергей Федоров.
"Тем не менее вплоть до настоящего времени были успешно начаты и реализуются многие ГЧП-проекты в сфере транспортной инфраструктуры. И наконец-то пришло время, когда государство стало задумываться и пытаться реализовать ГЧП-проекты в социальной сфере и сфере ЖКХ. Однако данные попытки пока не переросли в массовое явление именно потому, что законодательство требует внесения изменений и устранения имеющихся противоречий на федеральном уровне", — поясняет господин Федоров.
На сегодняшний день в России действует только один федеральный закон, регулирующий государственно-частное партнерство, — закон о концессионных соглашениях, который имеет множество недостатков.
В отсутствие эффективного и достаточного регулирования договорных инструментов ГЧП на федеральном уровне некоторые субъекты РФ стали разрабатывать и принимать региональные законы. Сейчас региональные законы о государственно-частном партнерстве приняты более чем в 60 субъектах РФ. Главным образом целью разработки регионального закона о ГЧП являлось создание правового инструмента, который бы стал альтернативой концессионным соглашениям.
Одна из ключевых проблем — наличие рисков противоречия регионального законодательства и, соответственно, противоречие конкретных положений соглашений по проектам ГЧП, реализуемых на местном уровне в соответствии с региональными законами, императивным нормам федерального законодательства. "Важно отметить, что указанные риски объективны, вызваны отсутствием надлежащего регулирования отношений в рамках ГЧП на федеральном уровне и в целом не зависят от качества подготовки законов субъектов РФ", — подчеркивает господин Федоров.
Однако не только федеральные власти совершенствуют законы о таких партнерствах. Павел Карпунин, партнер Capital Legal Services, добавляет, что в сентябре этого года планируется рассмотрение Законодательным собранием Ленинградской области нового областного закона "Об участии Ленинградской области в государственно-частных партнерствах". "Данный законопроект был разработан по инициативе Торгово-промышленной палаты Ленобласти взамен областного закона о ГЧП, принятого в 2011 году, с целью создания условий для привлечения частного капитала в развитие региона. В частности, новый закон, в отличие предыдущего, предусматривает возможность потенциального инвестора выступить с инициативой о реализации ГЧП-проекта. Также новый закон содержит более благоприятное регулирование для привлечения заемного финансирования. К примеру, в законе напрямую предусматривается возможность заключения прямых соглашений между Ленинградской областью, частным партнером и финансирующими организациями", — рассказывает он.
Суть вопроса
По просьбе BG Владимир Килинкаров, партнер, руководитель практики публично-частного партнерства Maxima Legal, рассказал, что федеральная реформа ГЧП предполагает масштабное совершенствование законодательства о государственно-частных партнерствах, которое могло бы решить несколько ключевых задач в сфере развития социальной и экономической инфраструктуры. Речь идет о расширении спектра допустимых моделей структурирования крупных инфраструктурных проектов, снятии юридических барьеров, коллизий и противоречий, мешающих реализации таких проектов, стимулировании частной инициативы в выявлении и подготовке перспективных проектов ГЧП. "Увеличивается инвестиционная привлекательность проектов ГЧП, в том числе за счет предоставления дополнительных гарантий частным партнерам и финансирующим организациям. Упорядочивается законодательство и управление в этой сфере: устраняются разночтения между федеральным и региональным законодательством, ограничивается компетенция региональных и местных властей", — рассказывает господин Килинкаров.
Сама реформа реализуется путем принятия двух ключевых законов. Первый — федеральный закон "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" — находится на рассмотрении в Государственной думе уже без малого полтора года (в настоящий момент — законопроект N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"). Данный закон имеет ключевое значение и должен был бы решить все основные задачи реформы, считают эксперты.
Второй закон — Федеральный закон от 21.07.2014 N 265-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" — принят в июле этого года всего за несколько месяцев и призван решить ряд острых проблем, мешающих старту инфраструктурных проектов в регионах. При этом большая часть положений закона вступает в силу с 1 февраля 2015 года.
Кроме того, по словам господина Килинкарова, в настоящее время готов и рекомендован к принятию Межпарламентской ассамблеей СНГ модельный закон "О публично-частном партнерстве". "Разработанный группой экспертов юридического факультета СПбГУ под руководством профессора Владимира Попондопуло, данный законопроект курируется Европейским банком реконструкции и призван стать образцом, на основе которого будут реформировано законодательство государств — участников СНГ. Над проектом модельного закона непрерывно работали почти год, было проанализировано множество источников — законодательство и практика в сфере ГЧП десятков зарубежных стран, международные стандарты в данной области, большое количество зарубежной и отечественной литературы. Были привлечены российские и зарубежные консультанты, которые помогли отполировать законопроект до блеска. Закон уже привлек большое внимание экспертного сообщества в России и за рубежом, национальных и международных банков развития, а также зарубежных законодателей", — гордится господин Килинкаров.
Год надежды
Если финальная редакция федерального закона о ГЧП будет носить не только декларативный характер, а действительно устранит имеющиеся противоречия в отдельных федеральных законах и кодексах, то такой закон может стать толчком к массовой реализации проектов в социальной сфере (детские сады, школы, иные объекты образования, больницы и медицинские центры, спортивные объекты) и сфере ЖКХ (инженерные сети и инфраструктура), на региональном и муниципальном уровнях. Господин Федоров считает, что основным плюсом станет то, что закон в принципе даст правовые основания для реализации социальных проектов и проектов в сфере ЖКХ. "Конечно, он будет несовершенен, но это эволюционный процесс. Потребуется время для того, чтобы выявить недостатки закона на практике и доработать его. Однако, применительно к существующей ситуации, наличие федерального закона о ГЧП существенно лучше, чем его отсутствие. Будем надеяться, что наша законодательная власть примет долгожданный закон о ГЧП в 2014 году, а о достоинствах и недостатках можно будет говорить уже в 2015 году", — философски подходит к вопросу господин Федоров.
По словам адвоката "S&K Вертикаль" Михаила Ильина, в последней редакции проекта закона об основах ГЧП устранены многие недостатки. "В частности, предусмотрена процедура отбора победителей на право заключения соглашения о ГЧП, предусмотрен механизм изъятия имущества у частного партнера в случае, если имущество не используется по целевому назначению, предусмотрена возможность объединения различных публичных партнеров для реализации одного соглашения по ГЧП и многие другие. Однако принципиально не решена одна из самых серьезных проблем, а именно соотношение законодательства о ГЧП с законодательством о приватизации и закупках для государственных нужд", — сетует он.
"Я бы сказал, что перспективы закона несколько противоречивы, — высказывается Владимир Килинкаров. — С одной стороны, все ключевые элементы данной реформы действительно наболели, потенциальные проекты заморожены, региональные власти и инвесторы два года находятся в ожидании". В действительности еще в конце 2013 года законопроект "Об основах ГЧП в РФ" был готов, большая часть недостатков устранена, выработаны компромиссные решения, достигнут консенсус с профильными министерствами и ведомствами. Далее законопроект столкнулся с трудностями в Главном правовом управлении при президенте РФ. У документа были свои противники, и в итоге его согласование потребовало еще некоторого времени и дополнительных усилий. "Что было далее, помнят все: эскалация напряженности на Украине сделала свое дело и привела к снижению интереса крупных институциональных инвесторов к долгосрочным инфраструктурным вложениям в России. В итоге интерес к законопроекту со стороны инвесторов также снизился, и документ "подвис". С другой стороны, каждый из нас понимает, что без полноценного законодательства не будет создаваться и модернизироваться национальная инфраструктура, экономическое и социальное развитие будут серьезно тормозиться. Мы ожидаем, что положительное решение вопроса о принятии законопроекта все же будет принято и произойдет это осенью 2014 года", — надеется господин Килинкаров.
Инфраструктурный толчок
Опрошенные BG эксперты рассказали о том влиянии, которое может оказать на рынок страны упорядочивание законодательства в области ГЧП.
По словам Павла Карпунина, принятие федерального закона позволит снять риск переквалификации соглашений о ГЧП, заключаемых на региональном уровне, в концессионные соглашения или государственные контракты, а также обеспечить единое понимание сущности государственно-частного партнерства во всех субъектах РФ.
Сергей Варламов, адвокат, партнер компании "Налоговик", добавляет, что федеральный законопроект о ГЧП определяет полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований при реализации соглашений о ГЧП, а также устанавливает гарантии прав и законных интересов частных партнеров. "Законопроект конкретизирует формы ГЧП, закрепляет полномочия правительства РФ по установлению требований к соглашениям о ГЧП, исключает возможность органов государственной власти субъектов РФ устанавливать порядок проведения конкурсных процедур на право заключения соглашения о ГЧП, то есть единые подходы проведения конкурсных процедур должны быть установлены на федеральном уровне. В случае принятия этого законопроекта частные партнеры получат право собственности на объекты, которые входят в соглашения о ГЧП. А значит, они смогут привлекать заемное финансирование для реализации проектов, используя эти объекты в качестве залога. Такая практика получила широкое распространение в мире, но у нас не применяется", — подчеркивает он.
Эксперты ожидают, что должен произойти рост активности инвестирования в российскую инфраструктуру. Государство получит помощь частного сектора в процессе разработки и реализации инфраструктурных проектов. На данный момент этот вопрос связан с множеством проблем, которые должны будут хотя бы частично решиться. Законодательные изменения в области ГЧП должны будут расширить возможности и инструменты привлечения финансирования в такие проекты.
Масштабная реформа
Аналитики, впрочем, считают, что реформировать только одну область правовых отношений в стране недостаточно. Для того, чтобы вся эта машина работала, требуются более масштабные изменения.
В частности, по мнению руководителя центра "Общественная дума" Романа Терехина, чтобы закон о ГЧП заработал и стал действительно реформаторским, нужно одновременно с его принятием внести поправки в налоговый, бюджетный, земельный, водный, лесной, и другие кодексы, в закон "О защите конкуренции". "Поправки должны бать направлены на защиту частных инвесторов, например, от пристального внимания контролирующих органов. Тогда проекты будут вызывать интерес и привлекать частные ресурсы. Все это повлияет в первую очередь на состояние экономики и инфраструктуры страны. Появится возможность привлекать длинные деньги от частных инвесторов в проекты регионального или государственного масштаба. Это поможет реализовать самые дорогие проекты с объемом инвестиций, превышающих 1 млрд рублей. А это новые рабочие места и обеспечение загруженности сразу для нескольких отраслей промышленности. Развитие может получить не только создание инфраструктурных проектов, но и жилищное строительство", — пророчит он.
Руководитель практики земельного права, недвижимости и строительства юридической компании "Пепеляев Групп" в Санкт-Петербурге Елена Рыжкова полагает, что обсуждаемый закон может снять существенные ограничения возможности партнерства публичных и частных субъектов при реализации социально-значимых проектов. "Например, в Налоговый кодекс РФ вносятся изменения, подтверждающие право частного партнера на вычет сумм НДС, предъявленных ему поставщиками по товарам (работам, услугам), приобретенным для операций по соглашению о ГЧП; устанавливающие, что имущество частного партнера, полученное по соглашению о ГЧП, не будет облагаться налогом на прибыль; дающие право частному партнеру амортизировать имущество, полученное от публичного партнера по соглашению о ГЧП", — перечисляет она.
Помимо этого, по словам госпожи Рыжковой, предполагаемые изменения в Земельный кодекс РФ закрепят возможность передачи земельных участков в аренду для деятельности, предусмотренной соглашениями о ГЧП, без проведения торгов и без предварительного согласования мест размещения объектов. "Казалось бы, совершенно логично, что предоставление земельного участка происходит в ходе единых торгов на реализацию соглашения о ГЧП. Однако до принятия соответствующего федерального закона существующая сейчас в регионах практика передачи земли по соглашениям о ГЧП без торгов является прямым нарушением ограничений, установленных Земельным кодексом РФ". Кроме того, поправками устраняется неоднозначность в вопросах распоряжения государственным и муниципальным имуществом при заключении соглашений о ГЧП, для отчуждения которого по общему правилу закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" требуется проведение торгов. Одна из статей рассматриваемого законопроекта прямо выводит имущество, передаваемое по соглашению о ГЧП, из-под действия закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции". В пояснительной записке к законопроекту указано, что закрепление основных норм и понятий в федеральном законодательстве определит общее направление развития федерального и регионального нормотворчества в сфере ГЧП. "Остается только надеяться, что новый федеральный закон, если он будет принят, не перекроет возможности для реализации уже существующих форм ГЧП, а наоборот, поддержит их и позволит развиваться новым формам", — беспокоится Елена Рыжкова.
Господин Терехин затрудняется назвать определенные плюсы или минусы закона, ведь еще нет окончательного варианта законопроекта. "Пока бесспорным плюсом является сам факт принятия федерального закона о ГЧП, ведь этот процесс практически не регламентирован, что приводит к малому количеству реализуемых проектов. А те, что реализуются, имеют массу проблем и сталкиваются с нехваткой денег. Закон нужен, ведь он создаст базу и регламентирует много подвидов и форм ГЧП, что сейчас полностью отсутствует. Но поскольку законопроект еще не прошел второе чтение, то его могут изменить еще несколько раз, и каким будет окончательный вариант и сможет ли он решить насущные проблемы, пока сказать сложно", — заключает он.