Заместитель министра финансов МИХАИЛ КОТЮКОВ рассказывает обозревателю “Ъ” ПЕТРУ НЕТРЕБЕ о происхождении и предполагаемой судьбе сэкономленных в проекте бюджета на 2014 год «социальных» средств.
Фото: Александр Паниотов, Коммерсантъ
— По накалу дискуссии в правительстве о размерах трансферта Пенсионному фонду РФ (ПФР) и бюджетной экономии кажется, что вопрос зашел в тупик. «Бюджетный маневр» под угрозой срыва?
— Основные параметры бюджета у нас зафиксированы на заседании правительства. Общие расходы и доходы уже не меняются. В целом по консолидированному бюджету только расходы на образование и здравоохранение составляют около 20% от всех расходов. Денег на эти цели меньше не становится, но появляются новые задачи, уточняются приоритеты, и это означает, что необходим пересмотр структуры расходов с учетом этих новых задач. В бюджете на три года мы вынуждены уменьшать общий объем расходов — новые задачи приходится решать только через повышение эффективности и инвентаризацию действующих расходов. Вопрос совещаний предстоящей недели — внутренние перераспределения. Возможно, что что-то нужно добавлять, но для этого надо найти источник.
По трансфертам государственным внебюджетным фондам несогласованных вопросов не так уж много, и они никак, по нашим оценкам, не связаны с выплатами пенсий. Мы разошлись с Минтрудом по размеру трансферта на сбалансированность Пенсионного фонда, потому что по-разному посчитали его возможности по сбору страховых взносов. Для масштабов доходов цифры несущественны — более 3 трлн руб. фонд собирает за счет взносов, а разница в расчетах у нас только 30 млрд руб., меньше 1%. Другой спорный вопрос — это выверка расчетов по возможным остаткам на счетах бюджета фонда на 1 января 2014 года. Разница оценок Минфина и Минтруда — примерно 65 млрд руб. Итого разница в этом счете — примерно 95 млрд руб. До 11 июля предстоит эти расчеты уточнить.
По остальной структуре трансфертов, уточнение которых наиболее существенно обеспечивает «бюджетный маневр», противоречий уже нет. Трансферт на валоризацию, компенсирующий советский стаж, уменьшен на 10% после уточнения числа получателей этой индексации. Экономия в 62 млрд руб. не вызывает никаких вопросов и абсолютно сверена. Также согласована и компенсация Пенсионному фонду льгот для ряда предприятий по уплате страховых взносов. Когда эти льготы предоставлялись, учитывались расчетные недопоступления от них доходов. По отчету за прошлый год мы уже видим, сколько по каждой категории воспользовалось льготным правом, поэтому уточнили этот счет достаточно существенно, на 156 млрд руб., на все три государственных внебюджетных фонда.
— В какой степени результаты пенсионной реформы повлияли на сокращение доходов ПФР?
— В 2014 году обсуждаемая в настоящее время пенсионная реформа на параметры федерального бюджета влияния не оказывает — скорее, это будет вопрос уже 2015–2016 годов. Перенос средств из накопительной в страховую часть имеет отношение только к оценке доходов Пенсионного фонда. Вопрос в том, сколько людей напишет заявление о выходе из накопительной части в НПФ и какая часть вернется в распределительную систему. По разным оценкам, от 41% до 48% произведут выбор в пользу накопительной части. Чем больше будут выбирать накопительную пенсию, тем меньше доходов поступит в распределительную часть. Здесь необходимо определиться, какую гипотезу поддерживать в параметрах бюджета. Пока считаем по консервативному варианту: 41% в реальных деньгах — это 215–216 млрд руб., но это еще предстоит уточнять.
— Замедление темпов роста зарплат бюджетникам на федеральном уровне, невозможность, а порой и отказ регионов повышать зарплаты бюджетникам в субъектах — то, в чем социальный блок обвиняет Минфин при обсуждении этого бюджета…
— Все-таки основной персонал (которому следует повышать зарплаты.— “Ъ”) по указу президента — это учителя, врачи, профессорско-преподавательский персонал; именно о них идет речь, когда мы говорим о выходе на соответствующие показатели. А зарплаты обеспечивающего персонала все-таки должны индексироваться теми же темпами, что и в предыдущие годы, то есть по инфляции.
В прошлом году, формируя бюджет на 2013–2015 годы, мы предусматривали в расходах чуть больше средств. Сейчас считаем, что в проектировках можно зафиксировать четкий график для категорий бюджетников, определенных указами, а часть средств, ранее зарезервированных для повышения зарплат, перераспределить на другие важные задачи развития отраслей.
Это предложение будет дополнительно рассмотрено в правительстве на текущей неделе
— У регионов есть деньги на повышение зарплат?
— Ситуация в регионах непростая — это факт известный. Но и все прошлые опережающие повышения зарплат проводились под утверждения, что таких денег в региональных бюджетах нет.
Другое дело, что регионы, как мы считаем, должны иметь возможность самостоятельно определять траекторию роста зарплат с учетом установленных конечных целевых значений по каждой категории работников.
И кроме того, указ имеет цель не просто механистическое повышение зарплат, а при соответствующем повышении качества услуг. Вот что гарантирует лучшую оплату труда. Сегодня руководитель бюджетного учреждения имеет достаточно полномочий, чтобы отстроить эффективность работы: созданы достаточно гибкие финансовые инструменты, и мы ушли от сметного принципа, когда за него все решалось чиновниками, а изменения требовали серьезных бюрократических усилий.
Это всегда вопрос компромисса: здесь не хватает, а там есть резервы для повышения эффективности. Давайте будем перераспределять. И если мы видим, что нагрузка в бюджетном секторе сейчас ниже, чем это было в 1980-е годы в СССР, и ниже, чем сейчас в развитых и развивающихся странах, надо принимать определенные решения. Платить же абсолютно каждому бюджетнику по уровню средней или двух средних зарплат по экономике мы не должны, как не должны и демотивировать работников других секторов экономики.
Тем не менее мы понимаем, что на регионы будет большая нагрузка — в целом она оценивается в этом году в 328 млрд руб. и далее будет увеличиваться
Для помощи регионам в выполнении этих задач мы предусмотрели в федеральном бюджете дополнительные меры. Проиндексированы на 21,8 млрд руб. дотации фонда финансовой поддержки. Заложено по 100 млрд руб. в год на ближайшую трехлетку на сбалансированность бюджетов с учетом задач повышения зарплат. Еще около 100 млрд руб. предусмотрено на эти цели в форме бюджетных кредитов.
— Но расходы на образование и здравоохранение также уменьшаются в федеральном бюджете и передаются на региональный уровень? Планы «Стратегии-2020» увеличивать эти расходы на 1% ВВП забыты?
— Образование и здравоохранение в соответствии с законодательством в основном являются полномочиями субъектов РФ. Совокупные расходы на образование в консолидированном бюджете Российской Федерации будут оставаться на уровне 11% в течение всего трехлетнего периода — это одна из самых крупных статей расходов. Дополнительной передачи полномочий в области образования в бюджете на 2014–2016 годы с федерального на региональный уровень не предусмотрено.
Не предусмотрено также и сокращение расходов на высшее образование (основная статья расходов на образование для федерального бюджета), хотя формально такая возможность есть: по данным демографической статистики, численность выпускников школ и студентов вузов сокращается ежегодно. В результате расходы на одного студента могут увеличиваться ежегодно. В результате средства могут быть дополнительно направлены на модернизацию образовательных программ и самих учреждений. Всего в 2014 году расходы федерального бюджета на образование без учета трансфертов регионам составляют 540 млрд руб., а к 2016 году увеличатся до 580 млрд руб.
— Ваши оппоненты возражают, что этот маневр все равно означает снижение расходов по этим статьям, так как у регионов может не хватить средств на финансирование своих социальных обязательств. Иллюстрацией служит доклад Минздрава «О реализации программы государственных гарантий оказания российским гражданам бесплатной медицинской помощи», где отмечается, что доля финансового обеспечения программы в ВВП в 2012 году сократилась по сравнению с 2011 годом с 2,9% до 2,7%...
— При формировании статей расходов на здравоохранение мы ориентируемся на два закона — «Об основах охраны здоровья граждан» и «Об обязательном медицинском страховании».
По их логике финансирование здравоохранения постепенно с 2013 года переводится в основном на принципы страховой медицины. Для региональных медучреждений этот принцип стал нормой с 2013 года. Для федерального уровня запланирован переходный период до 2015 года. Тогда основным источником средств оплаты медицинской помощи должны стать средства Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС).
Ранее тариф ОМС полным не являлся. В него были заложены всего четыре статьи — зарплата, начисления, медикаменты и расходные материалы. Все остальные затраты — коммунальные расходы, содержание зданий и т. п.— являлись бюджетными обязательствами. При изменении законодательства уже был закреплен отказ от дублирования оплаты услуг из бюджета и средств ФОМС. Федеральные клиники, оказывающие медпомощь в рамках программы ОМС, должны находиться в системе медицинского страхования ровно для того, что бы граждане имели равноправный доступ в эти учреждения и, соответственно, оплату медицинской помощи за счет средств ФОМС.
С 2013 по 2016 год объем бюджета ФОМС должен увеличится с 1 трлн до 1,5 трлн руб. Мы считаем, что это как раз и есть тот объем средств, который необходим для полноценной оплаты медицинской помощи гражданам в рамках программ ОМС.
Параметры расходов федерального бюджета на здравоохранение в этой связи постепенно уменьшаются. Мы предполагаем, что к 2016 году без учета трансфертов регионам расходы федерального бюджета на здравоохранение составят около 295 млрд руб. против 381 млрд руб. в 2013 году.
— Расходы на детей-сирот и детские сады федеральный бюджет финансировать отказался?
— Установленные законодательством обязательства федерального бюджета в отношении детей-сирот полностью обеспечены финансированием.
Детские сады — это обязательства субъектов, и решения о наиболее эффективных вариантах решения данной задачи будут приниматься в регионах. В этом году федеральным бюджетом предусмотрено для поддержки регионов на эти цели 59 млрд руб., из которых 8 млрд руб.— в виде бюджетных кредитов. Если конструкция бюджета на 2014–2016 годы покажет, что можно еще что-то изыскать, возможно, это решение будет принято.