Коррупция при проведении тендеров, которые оплачиваются из бюджета, по общему мнению, является главным препятствием для развития федеральной контрактной системы в России. Как работает система отсеивания, есть ли возможность честно победить в торгах, "заточенных" под конкретную компанию, и каким образом участники рынка предлагают решить проблему, узнавала корреспондент BG ВЛАДА ГАСНИКОВА.
Несмотря на все разговоры о борьбе с коррупцией, жадность власть имущих остается главной причиной недобросовестных действий при размещении госзказа
Фото: Никита Инфантьев, Коммерсантъ
Главным документом, регламентирующим госзакупки, пока является 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Согласно ему, выделяются несколько видов тендеров в пользу государства: открытые и закрытые конкурсы (последние относятся к сфере оборонзаказа и сфер, связанных с гостайной), запросы котировок (внеконкурсный вид закупки, сумма не должна превышать 500 тыс. рублей) и аукционы (сумма свыше 500 тыс. рублей, проходят в форме публичных торгов). Проведение госзакупки у единственного поставщика возможно лишь в случае, если сумма закупки не превышает 100 тыс. рублей.
Участие в торгах любой формы требует от претендентов на бюджетные средства оформления заявки. Именно в заявках участников тендерные комиссии могут найти повод для отстранения от процедуры либо от присуждения претенденту баллов, которых точно не хватит для победы.
Отсеять лишнего
Старший юрист юридической фирмы Borenius Алексей Никитин констатирует: несмотря на то, что в РФ декларируется прозрачность и открытость системы государственных закупок, у заказчиков практически всегда существует возможность обеспечить выигрыш "нужной" компании или попросту не допустить "неудобных" претендентов до участия в конкурсе. "В современных реалиях нет "золотого" алгоритма, который гарантировал бы допуск к участию в тендере. Даже правильно заполненная заявка может быть отклонена по основаниям, которые иногда бывают попросту абсурдны, а иногда еще и противоречат закону. Например, был случай, когда индивидуальному предпринимателю было отказано в участии в конкурсе, поскольку он не представил одобрение крупной сделки, хотя это правило касается только юридических лиц. Зачастую спецификация бывает составлена некорректно, что лишает шансов на победу даже идеально и по всем правилам заполненную заявку", — замечает господин Никитин.
В одной из строительных компаний города рассказывают, что компании, которые занимаются поставкой товаров, на открытых аукционах в электронной форме чаще всего отсеивают на стадии проверки первых частей заявок. В этой части необходимо указывать конкретные показатели поставляемого товара, однако если заказчик хочет получить товар конкретного поставщика, он всегда найдет способ найти несоответствие техзаданию в заявках других участников. "По открытым конкурсам, в отличие от открытых аукционов, кроме цены, существуют еще разнообразные критерии оценки участника: опыт выполнения аналогичных работ, сроки выполнения работ, цена, уровень квалификации. У нас был опыт, когда заказчик не засчитывал тот или иной опыт работ по территориальному признаку. Например, в конкретном порту участнику не засчитывались за опыт работы, выполненные в другом порту", — рассказывает представитель стройкомпании.
Зачастую неугодные компании отсеиваются, исходя из того графика работ, которые они предлагают заказчику, причем впоследствии график работ, предложенный на тендере победителем, не является приложением к договору и, соответственно, к реальности имеет мало отношения. Оценивая опыт претендентов, заказчики крупных закупок имеют право выставлять такой параметр как число сданных объектов за конкретный период. Засчитываются только объекты, которые в указанный срок начали строиться, были сданы и приняты на баланс госкомиссией. С учетом того, что заказчик знает результаты всех крупных подрядчиков в своей отрасли, он легко может рассчитать, какой должен быть этот срок — последние три, пять, семь лет — и поставить ноль баллов тем компаниям, объекты которых достроены несколько лет назад, но из-за бюрократических проволочек еще не приняты на баланс государства.
Нередко заказчики требуют лицензии и допуски к определенным видам работ, хотя это не всегда законно.
В фармацевтической компании Biocad рассказывают, что поводом для отказа в приеме заявки может быть материал, из которого сделан лекарственный флакон. "Так, в техническом задании заказчика прописана поставка лекарства в стеклянном флаконе, а мы предлагаем требуемое лекарство в пластиковом. На качество препарата материал, из которого сделан лекарственный флакон, никак не влияет, но для заказчика это может стать основанием для отказа, так как заявка согласно 94-ФЗ должна содержать конкретные показатели товара, указанные заказчиком в техническом задании", — говорят в компании.
Представитель ГК "Возрождение" Максим Швецов вспоминает самый абсурдный случай недопуска к тендеру в практике группы компаний. "Это отстранение ООО "Лентрансстрой" (входит в ГК "Возрождение". — BG) от участия в электронном аукционе на обслуживание КАД. Компанию, которая прошла уже два этапа аукциона — рассмотрение первой части заявки и собственно электронные торги, в которых мы выиграли, — отстранили из-за опечатки в одном из документов, представленных в составе так называемой второй части заявки. На этом этапе участник аукциона должен предоставить учредительные документы и необходимые лицензии СРО. У нас в решении учредителя о назначении генерального директора нашли пропущенную букву "н" в названии компании. Причем в этом же документе слово "Лентрансстрой" встречается еще четыре раза, и опечатка допущена в самом незначительном месте — в расшифровке подписи учредителя. Более того, документу несколько лет, и его "недостоверность" (как это назвал заказчик) не помешала, к примеру, нам зарегистрироваться на электронной площадке, на которой происходили торги!" — говорит господин Швецов.
После того, как это решение заказчика было несколько раз признано Федеральной антимонопольной службой необоснованным, заказчик признал "Лентрансстрой" победителем, но вместо того, чтобы прислать победителю госконтракт на подпись, решил вернуться к рассмотрению первой части заявки, которая ранее была признана удовлетворительной. И нашел уже в ней недостатки, позволившие снять "Лентрансстрой" с аукциона. "Если заказчик хочет отстранить неугодного подрядчика, он найдет причину. И внешне она будет выглядеть абсолютно законной", — замечает представитель "Возрождения".
Поводом для недопуска к торгам бывают отсутствие на представленной претендентом копии лицензии печати лицензирующего органа, непрошитые листы заявки, недостающие запятые. Одной из тонкостей оформления заявки является необходимость поступления на счет заказчика задатка, внесенного претендентом, к моменту проведения торгов. "Часто компания-претендент в последний момент решает участвовать в тендере. Она оформляет заявку, перечисляет задаток, но к моменту проведения торгов он не успевает поступить на счет организатора, в результате чего считается, что претендентом не соблюдены требования к оформлению заявки, и он не допускается к участию в торгах", — обращает внимание Мария Смирнова, старший юрист коммерческой практики компании Rightmark Group.
Надежда на ФАС
Если заказчик твердо решил, что победить должна конкретная компания, то единственной возможностью победить в подобном тендере становится существенное снижение начальной стоимости контракта. "Таким образом, даже участие в таких конкурсах, результат которых заранее предопределен, становится невыгодным для потенциальных участников", — констатирует Павел Карпунин, партнер Capital Legal Services.
Представитель одной из строительных компаний города замечает, что если тендер проводится "под своего", сторонний претендент имеет хоть какой-то шанс выиграть только тремя способами. "Самому дать взятку заказчику; "кошмарить" и шантажировать организатора торгов в УФАС и судах — или пойти на субподряд к выбранному победителю", — перечисляет собеседник BG. По его словам, заключив договор с компанией, которая предложила лучшие условия, чем "свой" претендент, госзаказчик начинает вставлять выбранному подрядчику палки в колеса: задерживать выдачу документации, откладывать рабочие совещания, не подписывает акты выполненных работ — и в итоге расторгает контракт по причине невыполнения работ в срок. После чего в спешных условиях горящего дедлайна подписывает контракт с "удобным" подрядчиком.
Представители ряда компаний, опрошенных BG, заявили, что на поддержку ФАС они не рассчитывают, поскольку антимонопольный орган выносит вердикт в зависимости от могущества заказчика, чьи действия оспариваются. "Зачастую обращения в ФАС — это пустая трата времени и средств", — считает специалист по электронным торгам одной из частных компаний.
Юристы же уверены в том, что обращаться в антимонопольную службу необходимо. Мария Смирнова из Rightmark Group, констатирует, что обжалование действий, нарушающих правила проведения торгов, является довольно эффективным, о чем свидетельствует достаточное количество решений о признании торгов недействительными.
Алексей Никитин из Borenius верит, что доказать незаконность итогов тендера в ФАС реально. "ФАС зачастую отменяет результаты тендера, хотя практика не отличается единообразием — в двух одинаковых ситуациях могут быть вынесены кардинально отличающиеся решения.
Перспективы оспаривания результатов тендера зависят в значительной степени от того, насколько формально подходит ФАС или суд к исследованию обстоятельств дела. Случается, что при всей очевидной необъективности тендера, буква закона формально не нарушена. В этом случае суд может отменить решение ФАС, которым результаты тендера были признаны недействительными. К сожалению, контролирующие и судебные органы не всегда готовы исследовать суть дела и зачастую ограничиваются формальной проверкой, что оборачивается печально для добросовестных, но не имеющих связей участников рынка", — говорит господин Никитин.
В этой ситуации вспоминается случай, когда в этом году бывшего главу дорожного комитета Ленобласти оштрафовали на 650 тыс. рублей за 13 эпизодов нарушения антимонопольного законодательства при распределении госконтрактов на строительство дорог. И это самый большой штраф, как минимум за последние годы, который уплатил чиновник за нарушение правил размещения госзаказа. "Одно нарушение было оценено в 50 тыс. рублей. Если учесть, что контракты в дорожном строительстве исчисляются миллиардами рублей, то штраф в 50 тыс. рублей — это комариный укус для нечистоплотного чиновника. Конечно, если доказать, что чиновник не просто нарушил правила, а имел преступный умысел, то коррупционер может понести уголовное наказание, но таких случаев в нашем регионе в последнее время не было. Даже скандал с "Флорой" пока не привел к уголовному наказанию ни одного чиновника. Два человека только под следствием. Чем оно закончится, пока неизвестно. И это самый громкий скандал, который у всех на виду", — подчеркивает Максим Швецов из "Возрождения".
Сырая перспектива
Основной проблемой существующей системы госзакупок Алексей Никитин называет недобросовестность ее участников. "В случае с конкурсами это проявляется в виде коррупции и "местничества", когда победа отдается "своим". В случае с аукционами — в виде наличия заведомо недобросовестных участников конкурса, с которыми госзаказчик фактически ничего не может сделать. Все это усугубляется тем, что далеко не всегда участники рынка готовы отстаивать свои права, поэтому порочную практику не удается изменить глобальным образом", — констатирует эксперт.
К 2014 году начинает действовать Федеральный закон "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг", который будет регламентировать закупочный цикл и заменит существующий ныне 94-ФЗ.
Федеральная контрактная система, создаваемая на базе того же сайта, предполагает, по мнению инициаторов, полную прозрачность закупок и должна обеспечить эффективное расходование бюджетных средств.
Правда, многие независимые эксперты сомневаются, в том, что данная система будет работать должным образом и сможет стать гарантом прозрачности закупок и добросовестной конкуренции. "Не совсем ясно, каким образом заказчики будут проводить экстренные закупки. Заказчики и поставщики, работающие с сайтом госзакупок, также относятся к новому проекту с большим скепсисом — в действующий интернет-сервис уже вложено 180 млн рублей, при этом работать с ним довольно затруднительно в связи с частой недоступностью сайта. При последнем обновлении государственный портал не работал в течение трех недель — страшно даже предположить, что может произойти при оптимизации работы сайта под новый закон", — рассуждает Кирилл Роднянский, аналитик исследовательского центра ГК "Размах".
Павел Карпунин из Capital Legal Services считает, что новый закон о государственных закупках, который вступает в силу с 1 января 2014 года, способен существенно изменить ситуацию: в нем предложены новые способы определения поставщиков, введены антидемпинговые меры, оптимизирована система контроля за сферой государственных и муниципальных закупок. "Последние стали более прозрачными и ориентированными на эффективность использования бюджетных средств. Вместе с тем достижение заявленной цели нового закона — предотвращение коррупции и иных злоупотреблений — возможно только в том случае, если мероприятия по реформированию нормативной базы будут сопровождаться точным и неукоснительным исполнением предписаний закона со стороны правоприменителей", — говорит юрист.
Большая часть представителей бизнеса называет закон сырым и не способным решить главную проблему системы госзаказов — жажду наживы заказчиков и участников.