Принцип неделимости

В прошлом году власти объявили курс на возврат к реальному федерализму. Однако, изучив закрытые материалы многомесячной дискуссии в правительстве, "Власть" пришла к неутешительному выводу: федеральные ведомства не хотят передавать полномочия и налоги на места.

В ближайшее время правительство вернется к почти забытой теме децентрализации и передаче полномочий на региональный уровень, рассказали источники "Власти". Одна из причин — возможное ухудшение осенью макроэкономической ситуации, связанное с падением цен на нефть, и вероятное усиление социальной напряженности в стране. Впервые задуматься о децентрализации власти тоже пришлось в кризисной ситуации.

Когда лесные пожары лета 2010 года немного утихли и начался разбор системных ошибок, чиновники впервые за долгое время заговорили о неэффективности распределения федеральных и региональных полномочий: субъектам РФ не хватило денег на исполнение переданных им от МЧС полномочий, муниципалитетам — на покупку техники, Лесной кодекс не позволял эффективно следить за лесом, а все ведомства всех уровней перекладывали ответственность друг на друга.

В электоральном плане федеральные власти отделались тогда легким испугом. Согласно опросам "Левада-центра" от августа 2010 года, россияне остались не в обиде на руководство страны, несколько недель боровшееся с пожарами с телеэкранов: лишь 12% высказались за отставку руководства МЧС и других федеральных ведомств, всего 3% — за отставку премьера. При этом 25% назвали пожары следствием ослабления контроля федеральных властей над региональными в вопросах охраны лесов, и только 12% нашли причину в том, что "руководство страны отбирает у региональных властей средства для охраны лесов".

Тем не менее тема эффективного распределения полномочий между центром и регионами не умерла. Выступая на Санкт-Петербургском экономическом форуме в 2011 году, Дмитрий Медведев объявил курс на масштабную децентрализацию страны: "Если все начинает работать или движется по сигналу из Кремля, значит, система нежизнеспособна, ее нужно подстраивать под конкретного человека. Это плохо, это означает, что систему нужно менять". Впрочем, поясняют источники "Власти" в Кремле и правительстве, у внезапного почина президента была важная причина — к лету 2011 года социологи зафиксировали падение рейтингов тандема. Причем уже тогда было ясно, что все более негативное отношение россиян к первым лицам государства и партии "Единая Россия" вызвано прежде всего состоянием дел на местах.

Кроме того, в Кремле и Белом доме возникли серьезные сомнения в успешности выстроенной в нулевые модели отношений центра и регионов. "Россия в своих упражнениях по избыточной централизации действительно докатилась до ручки, и на уровне экспертной и здравомыслящей элиты стало очевидно, что дополнительный двигатель экономического развития связан с децентрализацией",— рассказал "Власти" генеральный директор IRP Group Булат Столяров.

Экономические причины необходимости возвращения к федерализму перечислены в подготовленном в апреле 2012 года докладе "Открытого правительства". Основные болевые точки: недостаточность доходной базы и доходной автономии регионов и муниципалитетов, вмешательство федеральных власти в сферу полномочий регионов, чрезмерная регламентация и контроль над деятельностью со стороны федерального центра, избыточный объем отчетности. Решить эти проблемы можно, восстановив автономии субъектов и обеспечив максимальную стабильность, простоту и прозрачность в федеративных отношениях.

Для осуществления передачи власти в регионы Медведев создал рабочие группы под руководством вице-премьеров Дмитрия Козака и Александра Хлопонина. Публичным итогом работы групп Козака—Хлопонина стали две рабочие встречи с Медведевым в конце 2011 года и декабрьское заседание Госсовета по вопросу децентрализации. С тех пор эта тема почти полностью исчезла из публичной повестки и разрабатывалась на уровне закрытой правительственной переписки. В публичном пространстве появился только апрельский доклад подгруппы "Открытого правительства" по региональной политике и децентрализации полномочий, которая работала под руководством экс-губернатора Калининграда Георгия Бооса. Причем, рассказывают источники "Власти", именно региональную часть доклада было сразу решено специально не пиарить, поэтому предложения остались почти незамеченными и почти не упоминались в СМИ. "Уже после Госсовета стало ясно, что тема острая и неприятная в том числе для региональных руководителей,— поделился один из участников рабочих групп.— На период президентской кампании было решено больше тему не "подсвечивать"". Тем более что по итогам массовых митингов после думских выборов был срочно подготовлен законопроект о возвращении прямых губернаторских выборов, так что повестка децентрализации выстраивалась скорее в политической, а не в экономической плоскости.

Тем не менее деятельность рабочих групп Козака—Хлопонина не была бесплодной. От нее остались рабочие материалы, в которых перечислен круг идей по децентрализации, обсуждаемых в Кремле и правительстве, а также позиции ключевых участников. Эти материалы, по словам собеседников "Власти", сейчас извлечены из-под сукна и срочно дорабатываются. "Власти" удалось ознакомиться с частью этих материалов, которая позволяет понять, в каком направлении развивается закрытая дискуссия о возвращении к реальному федерализму.

Во-первых, в начале 2012 года Минрегион подготовил поправки в законы "О правительстве РФ" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", закрепляющие полномочия президента и правительства по "делегированию" полномочий регионам (в середине февраля законопроекты направлены в государственно-правовое управление президента). Во-вторых, вице-премьер Козак направил президенту Медведеву несколько писем с кратким отчетом о проделанной работе. Наконец, чиновники провели масштабную инвентаризацию, составив перечень тех полномочий, которые федеральные ведомства готовы отдать в регионы и на муниципальный уровень, тех полномочий, которые регионы и муниципалитеты просят у центра, а также перечислив те источники доходов, необходимых для исполнения этих полномочий, которые центр готов регионам передать. Все предложения правительства и субъектов оформлены в виде таблиц, с которыми можно ознакомиться ниже.

Правительство составило список более чем из сотни полномочий, которые предлагается передать субъектам. Существует два способа передачи — делегирование федеральным органам исполнительной власти и передача в качестве собственных. Делегирование, по сути,— временная передача полномочий на более низкий уровень власти с возможностью отзыва и контроля вышестоящим уровнем. А собственные полномочия закрепляются федеральным и региональным законодательством. Если к концу 2011 года все работавшие над вопросом децентрализации сходились во мнении, что полномочия субъектам надо передавать в качестве собственных, то сейчас все ведомства готовы передавать полномочия лишь в качестве делегированных. Свою роль сыграла также критика, с которой выступил Владимир Путин на декабрьском Госсовете. Премьер заявил, что большинство предлагаемых для передачи полномочий, включая народные промыслы, относятся к вопросам национального ведения, и призвал не "сваливать все в регионы и муниципалитеты".

Предложения министерств и ведомств сложно назвать щедрыми. Например, Роспотребнадзор предлагает субъектам проводить организацию и проведение проверок требований санитарного законодательства и проверку товаров и услуг, а также информировать население об угрозе эпидемий и вводить карантин. Росздравнадзор готов, в частности, делегировать контроль при обращении лекарственных средств (кроме наркотиков), лицензирование фармацевтической деятельности, допуск к медицинской деятельности. Роструд — контроль за соблюдением трудового законодательства и подготовку трудовых арбитров, Минкульт — реставрацию и госохрану объектов культурного наследия, Росстандарт — контроль над качеством выпускаемого на рынок моторного топлива.

МЧС делегирует, пожалуй, самое серьезное — организацию тушения пожаров в населенных пунктах, за исключением пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектах и при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей.

А вот предложения Минпромторга — единственного ведомства, чьи полномочия предлагается не делегировать, а передать в качестве собственных — касаются исключительно народных промыслов.

В вопросе о форме передачи полномочий мнение чиновников кардинально отличается от позиции экспертов из "Открытого правительства". "Здесь мы сильно расходимся в видении. Мое мнение и мнение большинства членов подгруппы состоит в том, что максимально полномочия должны быть в собственности, а не делегированными",— делится с "Властью" Боос.

Нагружая регионы дополнительной работой, правительство одновременно предлагает освободить их от части обременительных обязательств, передав их на федеральный уровень.

Так, обратно в центр могут отойти предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и ликвидация их последствий. В настоящее время у субъектов заключены соглашения с МЧС, по которым министерству и так делегированы соответствующие полномочия с финансированием за счет субъектов. Теперь же предлагается окончательно передать их на федеральный уровень с финансированием из федерального бюджета. Также МЧС предлагается передать организацию тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы.

На федеральный уровень предлагается передать материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей, установление статуса мирового судьи, организационное обеспечение деятельности, а также профессиональную переподготовку мировых судей.

С некоторыми полномочиями субъекты просто не справляются, например с рядом вопросов охраны здоровья, особенно в части дорогостоящих программ, следует из предложений правительства. Из ведения регионов на федеральный уровень предлагается передать организацию размещения заказов на поставки лекарственных препаратов для лечения злокачественных новообразований, льготное лекарственное обеспечения больных сахарным диабетом, онкологическими заболеваниями, ревматоидным артритом, а также организацию специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи.

"Разграничение полномочий — это ведь не только самоцель,— философски ответил на вопрос "Власти" о пожеланиях субъектов президент Башкирии Рустэм Хамитов.— Сейчас нет главного планирующего центра в России, который определял бы тренды развития. Полномочия нам нужны, чтобы мы могли сами программы писать. Если этого не делает дядя Вася в Москве, дайте мне самому работу выполнить. Денег никогда не хватает. Дело в возможности планировать свою деятельность".

Предложений у субъектов в два раза меньше, чем у правительства (всего 44), но они гораздо весомее: регионы просят собственных, а не делегированных полномочий. "Несмотря на то что по бюджетному кодексу федеральные органы не имеют права делегировать регионам полномочия без указания доходной базы на их осуществление, де-факто мы остаемся без денег на их осуществление. Проще говоря, на нас спихивают все неудобные для федерального центра функции",— жалуются региональные чиновники.

Теперь, например, в качестве собственных полномочий регионы хотят получить рассмотрение дел об административных правонарушениях, касающихся нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, нарушения срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, и нарушения сроков платы за пользование бюджетными средствами.

Под свой контроль субъекты хотели бы забрать надзор в сфере охраны окружающей среды (кроме особо охраняемых природных территорий). Авторы предложений поясняют, что сейчас федеральные органы совершенно не заинтересованы в осуществлении экологического контроля. Для финансирования надзора в сфере экологии субъекты предлагают выделить им и конкретный источник дохода — перераспределение в пользу регионов платы за негативное воздействие на окружающую среду юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Также субъекты предлагают выделить им целый пакет полномочий, касающихся регулирования любительского и спортивного рыболовства.

Также регионы считают, что в состоянии сами устанавливать предельно допустимые розничные цены на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости, а также утверждать схемы теплоснабжения поселений и городских округов с численностью населения 500 тыс. человек и более.

Наибольшее сходство в части пожеланий федеральных и региональных органов получили предложения Росреестра с последующим сокращением территориальных органов последнего. В частности, субъекты предлагают взять на себя оказание госуслуг в сфере государственного кадастрового учета, кадастровой оценки недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

Муниципальным органам власти от региональных предлагается передать полномочия по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции, контролю над соблюдением правил продажи отдельных видов товаров, оказанием услуг общепитов и соблюдением правил бытового обслуживания.

А на уровень субъектов от муниципалитетов могут перейти организация мероприятий гражданской обороны, обеспечение безопасности населения и объектов жизнедеятельности, защита населения и территории поселений от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и формирований, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, полномочия по управлению, учету и содержанию объектов гражданской обороны. Субъектам предлагается отдать участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации последствий проявления терроризма и экстремизма, организацию и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий.

"Это выглядит так, будто на нас сваливают все, что самим мешало,— подытоживает региональный чиновник.— В чем тут декларированное усиление роли регионов, не очень понятно".

Главный вопрос, который беспокоит как экспертов, так и чиновников,— на какие деньги регионы, зачастую еле-еле сводящие бюджет к нулю, будут осуществлять переданные или делегированные им полномочия. Как обычно, все уперлось в нежелание Минфина делиться с регионами федеральными налогами.

На декабрьском заседании Госсовета Медведев сообщил, что регионы в будущем будут получать единую субвенцию из госбюджета и сами определят, на исполнение каких полномочий ее потратить. В настоящее время выделяется 21 субвенция, за счет чего регионы финансируют те или иные спущенные из центра задачи. В следующем году правительство обещало выделить на это из бюджета 250 млрд руб. Кроме того, по словам Медведева, для осуществления полноценной передачи части полномочий необходимо найти дополнительные источники доходов региональных и местных бюджетов на сумму до 1 трлн руб.

Самый желанный для регионов источник дохода — это НДС. Так, обсуждалось предложение отказаться от федерального НДС и превратить его в региональный и муниципальный налог с продаж. Однако еще в декабре министр финансов Антон Силуанов дал четко понять: НДС останется на месте.

Вице-премьер Александр Хлопонин в декабре утверждал, что для выполнения передаваемых функций регионы будут получать часть налога на прибыль (2%), а также доходы от водного налога (240 млрд руб.). Вице-премьер предложил перечислять регионам доходы от акцизов на алкоголь, табак, дизельное топливо (160 млрд руб.), ввести с 2013 года единый налог на недвижимость, который заменит существующие земельные и имущественные налоги, а также отменить льготы на имущество и землю. Также обсуждался вопрос зачисления в бюджеты субъектов доходов от налога на игорный бизнес, моторные масла и сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов.

Хлопонин также предлагал ввести уплату налога на доходы физических лиц по месту жительства, а не по месту работы. Эта идея поддерживается и губернаторами. "К примеру, Тульская область входит в число регионов, расположенных вокруг Москвы и Московской области, куда из-за более высокого уровня заработной платы уходят лучшие кадры. В столице ежедневно работают и уплачивают подоходный налог около 110 тыс. туляков. Выпадающие доходы Тульской области составляют около 8-10 млрд рублей",— приводит "Власти" пример губернатор Тульской области Владимир Груздев.

Предложения по увеличению доходной базы регионов от Министерства регионального развития, предоставленные в апреле в Министерство финансов, основываются на идее передачи налога на прибыль организаций полностью в бюджеты регионов, нуждающихся в финансовом стимулировании, или для отдельных субъектов от малых и средних предприятий. Кроме того, по мнению Минрегиона, целесообразно закрепить обязательство регионов перечислять часть доходов от налогов на прибыль организаций в муниципалитеты.

Однако, как обычно, согласованные Минфином итоговые предложения оказались куда менее смелыми. Согласно докладу Александра Хлопонина Владимиру Путину от 28 мая (есть в распоряжении "Власти"), правительство хочет решить вопрос дополнительных доходов субъектов за счет потенциального налога на роскошь: повышенное налогообложение недвижимости физических лиц "с высокой кадастровой стоимостью", введение повышенной ставки транспортного налога для легковых автомобилей свыше 410 л. с. (300 руб. на 1 л. с.), повышение в пять раз ставок транспортного налога для мощных мотоциклов, гидроциклов, катеров и яхт.

Также обсуждается снижение льгот для естественных монополий — на железнодорожные сообщения, магистральные трубопроводы, линии электропередачи и т. д. Чтобы избежать резкого роста тарифов, увеличивать ставки налога предлагается постепенно, с 0,4% в 2013 году до 2,2% в 2019-м. Вопрос с естественными монополиями еще не решен, рассказывает "Власти" один из участников обсуждения реформы: против выступили сами естественные монополии, в частности РЖД.

Согласно предложениям Минфина, с 2015 года предполагается дополнительная индексация ставок акцизов на алкогольную продукцию, пиво, моторное топливо.

Что касается бюджетов муниципалитетов, то приведение их в надлежащее состояние потребует еще большей работы. Представители местного самоуправления предлагают несколько способов решения проблем муниципальных бюджетов. Например, по подсчетам, приведенным в проекте доклада Всероссийского совета по местному самоуправлению, передача местным бюджетам налоговой ставки налога на прибыль организаций в размере 2% (сейчас эта сумма зачисляется в федеральный бюджет) позволит увеличить доходы муниципалитетов более чем на 223,9 млрд руб. Сокращение федеральных льгот, установленных в отношении регионального налога на имущество организаций и местных налогов, земельного налога и налога на имущество физических лиц, приведет к увеличению размеров поступлений в региональные и местные бюджеты более чем на 200 млрд руб. ежегодно.

Одно из принципиальных предложений в рамках децентрализации — существенное сокращение численности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с передачей их функций региональным ведомствам: сейчас в территориальных органах федеральных ведомств работает 220 тыс. чиновников.

В предложениях субъектов и правительства речь, в частности, идет о ликвидации территориальных органов Росздравнадзора, Росприроднадзора, Росреестра и сокращении Роснедр, Гослесхоза, Ространснадзора.

Согласно докладу Козака Медведеву в начале марта (есть в распоряжении "Власти"), Минрегион уже подготовил проект указа, предусматривающий наделение руководителей регионов дополнительными полномочиями по организации взаимодействия и координации исполнительных органов субъектов и территориальных органов федеральных министерств и ведомств. Однако приоритетным должно быть не наделение губернаторов полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов, а передача им федеральных полномочий, оказывающих существенное влияние на социально-экономические процессы в регионах, с одновременным сокращением территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, пишет вице-премьер. Исключение, по его словам, должны составлять те федеральные органы, которые осуществляют контроль и надзор за деятельностью самих губернаторов,— Росфиннадзор, ФАС, Росфинмониторинг, правоохранительные органы, а также органы, осуществляющие функции в сферах обороны, безопасности и т. д.

Вместе с делегированием или передачей части полномочий под ответственность руководителей субъектов Козак предлагает — по итогам разработки соответствующих законопроектов — усилить и контроль над губернаторами. "С учетом необходимости сохранения единства экономического и правового пространства" законопроекты предусматривают право руководителей министерств и подведомственных им агентств давать губернаторам поручения по вопросам исполнения "делегированных" полномочий в случае, когда требуется координация выполнения полномочий всеми или несколькими субъектами РФ, а также в случае нарушения порядка исполнения переданных полномочий в установленных сферах деятельности; отменять акты органов исполнительной власти субъектов, принятых по вопросам осуществления "делегированных" полномочий, "в случае если указанные акты повлекли за собой нарушения прав и свобод человека и гражданина"; и даже вносить высшим должностным лицам субъектов РФ представления об увольнении их заместителей, ответственных за осуществление соответствующих полномочий, в случаях систематического неисполнения или нарушения порядка исполнения "делегированных" полномочий в установленных сферах деятельности.

Интересное предложение поступило и от Минрегиона: по словам одного из участников рабочих групп по децентрализации, ведомство предлагает учредить должность своего рода правительственных полпредов. Сейчас у министра регионального развития восемь заместителей — по числу федеральных округов, и обсуждается идея того, что каждый из них будет координировать деятельность всех региональных ведомств и оставшихся территориальных органов федеральной власти в подотчетном ему округе.

Во что и когда в итоге выльются соответствующие разработки — вопрос политической воли. Участники рабочих групп отмечают, что работа действительно затихла весной и с тех пор никто ее не продолжал. Однако, по словам чиновника правительства, в середине лета планируется несколько мероприятий, посвященных вопросу децентрализации, а к полномасштабной работе правительство вернется осенью. Правда, часть наблюдателей сомневается в том, что обещанная регионам власть в итоге до них дойдет.

Некоторые из них предлагают обратить внимание на наработки "Открытого правительства" в этой области. Например, в докладе подгруппы "Открытого правительства" по региональному развитию предлагается передавать часть полномочий негосударственным организациям, создать единый реестр публичных полномочий, предоставить право субъектам не принимать делегированные полномочий, рассмотреть возможность горизонтального делегирования полномочий между субъектами, сократить требования к предоставлению вышестоящему уровню публичной власти отчетности. В части разграничения доходных источников предлагается отменить установленные на федеральном уровне льготы, вычеты и изъятия из базы налогообложения по всем региональным и местным налогам, а также специальные налоговые режимы в отношении всех субъектов, включая федеральные ведомства и учреждения, естественные монополии; зачислять в полном объеме в местные бюджеты сельскохозяйственный налог.

"Федеральные власти, декларируя процесс децентрализации, реально деньги в регионы отдавать не хотят",— говорит директор Международного института политической экспертизы Евгений Минченко. Кроме того, введение прямых губернаторских выборов должно оставить у центра возможность контролировать руководителей, в том числе привычными методами субвенций и субсидий.

По сути, история с децентрализацией оказалась в зависшем состоянии из-за того, что власть не может выбрать между двумя решениями — политическим и бюрократическим. Грядущая осень, с повышением тарифов и снижением цен на нефть, потенциально несет в себе социальный кризис, и реальная передача полномочий субъектам могла бы переложить ответственность за социальное недовольство на региональных руководителей. Впрочем, эксперты полагают, что переложить ответственность власти смогут и без передачи руководителям субъектов дополнительных денег и полномочий. "В этом году губернаторы могут оказаться крайними, и я не исключаю, что к концу этого года нас будет ждать новая волна губернаторских отставок",— прогнозирует Минченко.