Генеральный прокурор ЮРИЙ ЧАЙКА в интервью “Ъ” корреспондентам “Ъ” МАКСИМУ ВАРЫВДИНУ и СЕРГЕЮ ДЮПИНУ рассказал, почему ведомство добивается возвращения себе полномочий по расследованию дел в отношении так называемых спецсубъектов, а также подачи арестных ходатайств; как проверялось дело ЮКОСа и почему в списке из 32 политзаключенных оказались обычные уголовники.
— Недавно правительство направило отрицательный отзыв в Госдуму на законопроект, в соответствии с которым Генпрокуратуре могли быть возвращены функции возбуждения и расследования уголовных дел, а также обращения в суды с ходатайствами, в том числе об арестах и освобождениях фигурантов дел. Прокурорам не хватает этих функций?
— Можно только сожалеть, что этот законопроект не нашел поддержки в правительстве. Для нас необходимость внесения соответствующих изменений в уголовно-процессуальное законодательство очевидна. Принятые в 2007 году поправки в УПК и закон о прокуратуре существенно сократили полномочия прокуроров по надзору за следствием. В результате прокурор оказался лишен ряда надзорных полномочий, которые ему предоставлялись еще с 1864 года, когда был принят Устав уголовного судопроизводства, и которые затем перешли в УПК РСФСР и РФ. Фактически прокурорский надзор подменен ведомственным контролем в следственных органах, а это привело к нарушению правозащитного механизма в сфере уголовного судопроизводства.
Хочу подчеркнуть, что в соответствии с УПК прокурор не только надзирает за исполнением законов органами расследования, но и осуществляет от имени государства уголовное преследование. Он вправе отменить незаконные решения о возбуждении уголовных дел или об отказе в их возбуждении, инициировать уголовное преследование. И в то же время, даже имея для этого процессуальные предпосылки, не может возбудить уголовное дело. Отсутствие у прокурора таких полномочий не способствует укреплению законности и не отвечает принципам международного права. Достаточно сказать, что в рекомендации комитета министров Совета Европы 2000 года «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» указывается, что прокуроры не только поддерживают обвинение в суде, но и «во всех системах уголовного правосудия решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования».
— А как с этим обстоит дело за границей?
— Даже среди прокуратур стран—участниц СНГ — парадоксальный факт! — российские прокуроры — единственные, кто не наделен правом возбуждения уголовных дел. Между тем, как я считаю, именно прокурор должен возбуждать уголовные дела в отношении так называемых спецсубъектов — профессиональных участников уголовного судопроизводства и следователей. Это не предполагает создания в органах прокуратуры собственных следственных подразделений. Возбуждать такого рода уголовные дела и расследовать их могли бы прокуроры, уполномоченные генпрокурором.
— Почему при избрании меры пресечения в суде позиции прокурора и следователя иногда оказываются диаметрально противоположными?
— При избрании в суде меры пресечения я обязываю прокуроров обращать особое внимание на состояние здоровья человека, его семейное положение, род занятий и так далее. Я требую аргументированно отстаивать свою позицию в случае несогласия с заключением под стражу. К сожалению, мнение прокурора не является обязательным для следователя — он может обратиться в суд с соответствующим ходатайством, заручившись согласием своего руководителя. В результате суд при избрании меры процессуального принуждения зачастую сталкивается с тем, что представители одной стороны уголовного судопроизводства — стороны обвинения — по данному вопросу не имеют единой позиции. Вряд ли такое положение можно признать нормальным.
Как свидетельствует практика, ежегодно суды отклоняют порядка 20 тыс. незаконных и необоснованных ходатайств следователей об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу или продлении срока ареста. Причем более трети ходатайств следователей отклоняются судом по требованиям прокуроров.
Согласно проекту закона, о котором мы с вами говорим, право обращаться в суд с ходатайством об избрании меры пресечения должно принадлежать только прокурору. В такой правовой конструкции важно то, что, в отличие от судьи, прокурор может оценить собранные следствием доказательства по делу и это позволило бы обеспечить дополнительные процессуальные гарантии соблюдения прав обвиняемых и подозреваемых.
— В последнее время опять активно обсуждается вопрос о слиянии Генпрокуратуры России и Минюста РФ. Якобы это обеспечит приведение российского законодательства в соответствие европейскому…
— Подобные дискуссии ведутся уже давно и по своей сути носят чисто теоретический характер. Они обусловлены тем, что статья 129 Конституции, определяющая принципы деятельности прокуратуры, отнесена к главе «Судебная власть». В то же время прокуратура по существу своей деятельности не является органом этой власти. Отсюда и разноречивые мнения, которые время от времени всплывают. В разных странах органы прокуратуры устроены по-разному, но все они независимы, и это, пожалуй, самое главное.
— За последний год в Генпрокуратуре РФ произошли серьезные кадровые изменения. С чем они связаны?
— Я сторонник ротации кадров, поэтому за последний год был значительно обновлен руководящий состав как в центральном аппарате Генпрокуратуры, так и в прокуратурах на местах. Два моих заместителя освобождены от должностей: один в связи с выходом на пенсию, а другой перешел на работу в аппарат правительства. Одновременно назначены четыре новых заместителя. Кроме того, в 2011–2012 годах назначено и перемещено по службе более 60 руководителей подразделений центрального аппарата, в том числе появилось 9 новых начальников главных управлений и управлений Генпрокуратуры. В прокуратурах субъектов Российской Федерации также проводится последовательная ротация кадров. В 2011–2012 годах назначены 25 прокуроров субъектов РФ, 50 заместителей прокуроров и 547 прокуроров районного звена.
— После известного скандала с крышеванием казино сильно изменился состав подмосковной прокуратуры?
— В прокуратуре Московской области за последние полтора года сменилось более двадцати городских и районных прокуроров — практически треть от их общего числа. Прошла внеплановая аттестация работников районного звена. Аттестации, отмечу, также были проведены в прокуратурах Санкт-Петербурга, Москвы и в Московской межрегиональной транспортной прокуратуре.
— Отставки и перемещения по службе проводятся и по результатам проверок инспекторского управления Генпрокуратуры?
— С предателями в собственных рядах мы не церемонимся, поскольку каждый случай нарушения нашими работникам присяги прокурора — это для нас серьезное ЧП. По поводу эффективности работы данного управления и подразделений на местах могу сказать, что в 2011 году за нарушение присяги и другие нарушения было уволено 39 прокурорских работников. Дисциплинарные взыскания получили 2830 наших сотрудников.
— Ротация кадров не создает проблем прокурорам на новых местах, например на Северном Кавказе?
— Абсолютно нет. Во многие северокавказские республики руководителями прокуратур мною были назначены прокуроры с Урала и Сибири. И я вам скажу, что главы республик очень положительно отзываются об их работе. Например, прокуратурой Чеченской Республики руководит бывший заместитель прокурора Свердловской области Михаил Савчин. Недавно в разговоре со мной глава республики Рамзан Кадыров дал его работе очень высокую оценку. То же самое — в Дагестане.
— На Северном Кавказе сейчас действуют комиссии по адаптации боевиков к мирной жизни, члены которых не всегда находят общий язык с правоохранительными органами. Как вы думаете, подобным комиссиям нужна поддержка на федеральном уровне?
— Я думаю, что нужна. Проблема противодействия терроризму и экстремизму на Северном Кавказе стоит очень остро. И мы постепенно придем к тому, чтобы создать законодательную базу для таких комиссий, которая позволит разрешить многие противоречия.
— Недавно в Генпрокуратуре было создано управление по надзору за соблюдением прав предпринимателей. А почему именно их выделяют в отдельную категорию, игнорируя социально незащищенных граждан?
— У нас (в органах прокуратуры.— “Ъ”) защищают всех. В центральном аппарате Генпрокуратуры есть управление по надзору за соблюдением прав и свобод граждан, в структуру которого входят отделы по делам несовершеннолетних и молодежи, а также надзору за исполнением законов в социальной сфере. О том, какая колоссальная работа проводится по защите именно социально уязвимых граждан, я подробно рассказывал в своем ежегодном докладе в Совете федерации. Могу сказать, что только в социальной сфере за прошлый год нами выявлено почти 3 млн нарушений законов, в связи с чем приняты соответствующие меры реагирования.
Что касается предпринимателей, то тут действительно необходимо было усилить надзор, поскольку именно бизнес страдает от рейдерских захватов, излишнего давления со стороны разного рода чиновников и силовиков. Это создает угрозу экономической стабильности государства и росту благосостояния граждан. Например, недавно к нам обратилась одна крупная иностранная корпорация. Она инвестировала около $1 млрд в Россию и столкнулась с серьезными проблемами. Мы провели проверки, добились возбуждения нескольких уголовных дел.
— С органами прокуратуры сейчас согласовываются практически все проверки бизнес-структур, кроме тех, что проводятся в рамках оперативно-разыскной деятельности. А ведь именно они вызывают наибольшее количество претензий.
— Вы правы. В этой сфере давно пора навести порядок. Сейчас законность оперативно-разыскных мероприятий оценивается уже после их проведения — в суде или когда поступают жалобы от пострадавших. Поэтому мы подготовили предложения президенту, в которых говорится о необходимости введения определенного порядка согласования с органами прокуратуры проверок, проводимых субъектами ОРМ.
— По поручению президента Генпрокуратура координирует борьбу с коррупцией. Как вы оцениваете эту проблему?
— С коррупцией бороться сложно, но можно и нужно. И если подходить к этой проблеме комплексно, как это и заложено в Национальной стратегии противодействия коррупции, то результаты будут ощутимые.
В целом мы отмечаем рост числа нарушений антикоррупционного законодательства. Больше всего их допускается при исполнении контрольных функций, использовании государственного имущества, осуществлении госзаказов, налогового администрирования, в сфере образования, здравоохранения и жилищно-коммунального хозяйства.
Если обратиться к статистике, то по результатам проведенной прокурорами работы в 2011 году выявлено свыше 312 тыс. нарушений законов, что на 38,1% больше, чем в 2010 году. В связи с этим отмечается и увеличение количества вносимых прокурорами актов реагирования.
Наши проверки также показали, что служащими всех уровней при представлении сведений о доходах в 2010 году были допущены многочисленные нарушения. Прокурорами их выявлено свыше 41 тыс. В целях их устранения внесено более 1,5 тыс. протестов, почти 9 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых свыше 6 тыс. виновных привлечено к дисциплинарной ответственности. Подобные проверки могли быть еще результативнее, но прокуроры не имеют права на получение сведений, составляющих банковскую и налоговую тайну.
— Насколько эффективно в этом направлении работают оперативные подразделения?
— Что касается выявления преступлений, то следует отметить, что в 2011 году продолжилась тенденция снижения числа зарегистрированных преступлений коррупционной направленности. В прошлом году было выявлено около 35 тыс. таких преступлений — почти на 7% меньше, чем в предыдущем.
К сожалению, не могу связать подобные процессы с оздоровлением коррупционной обстановки в стране. В основном это результат ослабления работы правоохранительных органов, в первую очередь ее оперативной составляющей. В то же время в МВД России изменили подход к этой проблеме. Приоритетной стала оперативная работа по выявлению и пресечению системных коррупционных преступлений, совершаемых высокопоставленными чиновниками.
— Как вы оцениваете взаимодействие прокуратуры и следственных органов? Ранее последние не раз заявляли о том, что надзор оказывает противодействие расследованиям, отменяя постановления о возбуждении уголовных дел.
— Ставить вопрос о противодействии двух органов, преследующих одни и те же цели, как минимум непрофессионально. Однако очень часто, стремясь как можно быстрее возбудить уголовное дело либо арестовать виновное, по его мнению, лицо, следователь ошибочно полагает, что он действует исключительно в интересах расследования. Ведь возможностей подтвердить наличие либо отсутствие признаков преступления на стадии предварительного следствия гораздо больше, чем при проведении процессуальной проверки. И естественно, влиять на волю и поведение лица, находящегося под стражей, намного проще. Поэтому, якобы действуя из благих побуждений, следователи закрывают глаза на то, что оснований для возбуждения дела или обращения в суд за арестом у них недостаточно. Можно ли при таких обстоятельствах вести речь о противодействии расследованию прокурором, отменившим постановление о возбуждении уголовного дела или выступившим против ареста? Конечно, нет.
Необходимо понимать, что отсутствие объективного, взвешенного подхода в данном случае не только создает почву для незаконного привлечения людей к уголовной ответственности, но и в целом ставит под удар весь процесс уголовного преследования. Ведь все доказательства, собранные с нарушением закона, могут быть признаны недопустимыми.
Теперь представьте себе положение потерпевшего, прошедшего весь долгий путь от момента возбуждения уголовного дела до направления его в суд, который давал показания, принимал участие в опознаниях, очных ставках и других, порою неприятных для него следственных действиях, снова и снова переживая негативные события совершенного на него преступного посягательства. И вдруг в суде выясняется, что дело было возбуждено незаконно, в связи с чем все доказательства признаются недопустимыми. Таким образом, из-за непрофессионального подхода следователя виновный может уйти от ответственности.
— Проблемы только в квалификации следователя?
— Не всегда. Уголовные дела все чаще возбуждаются при явном отсутствии на то оснований. Например, при наличии гражданско-правового спора. В Ярославской области выявлен беспрецедентный случай незаконного привлечения к уголовной ответственности и содержания под стражей одного гражданина. По уголовному делу, расследуемому следственным управлением СКР по Ярославской области, ему было предъявлено обвинение в совершении мошенничества, выразившегося в некачественном ремонте квартиры первого заместителя руководителя этого следственного органа (после того как был выявлен этот факт, чиновника СКР уволили.— “Ъ”). Несмотря на очевидное наличие между указанными лицами гражданско-правовых отношений, ремонтник был незаконно привлечен к уголовной ответственности и более пяти месяцев содержался под стражей.
О том, что прокуроры в большинстве случаев обоснованно реагируют на незаконные возбуждения уголовных дел, свидетельствуют и статистические данные. Из более чем 35 тыс. отмененных ими в прошлом году постановлений о возбуждении уголовных дел следствием было обжаловано только 414. Из них отменено вышестоящими прокурорами 253. А это менее 1%!
— Но пока постановление о возбуждении уголовного дела идет в надзор на проверку по почте, фигуранта могут арестовать, и вмешательство прокурора уже бесполезно.
— И такие факты, к сожалению, встречаются, именно поэтому мы ведем разговор о расширении наших полномочий, в том числе при избрании мер пресечения. А пока получается, что даже у адвокатов прав больше, чем у нас. Ведь раньше, особенно по резонансным делам, будущий гособвинитель был допущен к их материалам еще на стадии следствия. То есть осуществлял сопровождение уголовного дела с момента его возбуждения до рассмотрения в суде.
— Насколько сложно довести результаты ваших проверок до возбуждения конкретных дел?
— Достаточно сложно. Сейчас прокурор лишен возможности возбудить уголовное дело по фактам выявленных им в ходе так называемых общенадзорных проверок признаков преступления, а обязан направить материал для решения вопроса следователю. При этом нередки случаи, когда органы предварительного расследования не соглашаются с прокурорами и принимают незаконные решения об отказе в возбуждении уголовных дел, упуская тем самым время для оперативного проведения процессуальных действий.
К примеру, в 2010 году прокуроры направили более 30 тыс. материалов в органы следствия и дознания для решения вопроса об уголовных преследованиях. По ним возбуждено немногим более 18 тыс. уголовных дел. В 2011 году этот показатель несколько улучшился. Тем не менее по 30% материалов прокурорских проверок в возбуждении дел было отказано.
— То есть вы признаете, что между прокуратурой и следствием существуют серьезные противоречия?
— Скажу так: между прокуратурой и следствием никогда не было каких-то конфликтов или ссор. Есть проблемы рабочего характера, связанные с несовершенством законодательства. Тем не менее мы стараемся конструктивно решать возникающие разногласия. Все постепенно встает на свои места.
— Судя по последним пыточным скандалам в Татарии и других регионах, на жалобы граждан о применении к ним насилия вообще никто не реагировал?
— Факты применения сотрудниками правоохранительных органов физического насилия, безусловно, свидетельствуют о серьезных проблемах в правоохранительных органах. Как показали события в Татарстане, в их основе лежат системные организационные упущения в работе, отсутствие должной требовательности у руководителей и надлежащего контроля с их стороны за деятельностью подчиненных.
К сожалению, сотрудники прокуратуры своевременно не выявили и не пресекли издевательства в отделах полиции. Но хочу пояснить, что на той стадии расследования, когда правоохранители совершали преступления, прокурор может вмешаться лишь при наличии соответствующей жалобы.
В целом в 2011 году прокурорами для решения вопроса об уголовном преследовании в следственные органы было направлено около 600 материалов о нарушениях, допущенных сотрудниками полиции, более половины из которых составляют сообщения о применения физического насилия. При этом было возбуждено только 14 уголовных дел по фактам использования незаконных методов воздействия.
— Как избежать насилия в полицейских участках?
— Как вариант решения проблемы следует предусмотреть проведение следственных действий только в специально оборудованных помещениях с использованием камер наблюдения и других технических средств контроля. Кроме того, необходимо ввести обязательное освидетельствование доставленного в правоохранительные органы человека. При этом последним должна быть сделана запись в протоколе освидетельствования об отсутствии либо о наличии у него телесных повреждений и причинах их появления.
— Не так давно вашему ведомству президентом было поручено проверить дело ЮКОСа, а заодно и обоснованность приговоров по так называемому списку 32-х, который был составлен правозащитниками. Можете сообщить о результатах?
— Президент поручил Генпрокуратуре проработать рекомендации по итогам проведения «общественной научной экспертизы по делу Ходорковского и Лебедева». В одной из рекомендаций предлагалось внести надзорное представление по рассмотренному Хамовническим райсудом Москвы уголовному делу в их отношении. Мы полагаем, что какие-либо заключения, базирующиеся на ограниченном, поверхностном и непроцессуальном исследовании документов, основанием для пересмотра состоявшегося судебного решения являться не могут. Законом предусмотрена определенная процедура пересмотра вступивших в законную силу судебных решений.
Что же касается позиции прокуратуры по этому делу, то она неоднократно была выражена в ходе судебных разбирательств в различных инстанциях. Тем не менее это не препятствует стороне защиты обжаловать судебные постановления. Данным правом она пользуется и сейчас.
Обращение же с призывом о помиловании 40 лиц, якобы являющихся политическими заключенными или необоснованно осужденными (затем этот список был сокращен его авторами до 32 фамилий), Генпрокуратура рассматривала в феврале-марте этого года. Прежде всего хотелось бы, чтобы у читателей «Коммерсанта» не складывалось ложное впечатление относительно включенных в него людей. Все они были привлечены к уголовной ответственности за конкретные преступления, в том числе и особо тяжкие. Так, среди них были Муртазалиева, осужденная за попытку теракта в торговом комплексе на Манежной площади, Гумаров, Шайхутдинов и Ишмуратов, признанные виновными во взрыве газопровода в городе Бугульма, лейтенант Аракчеев, осужденный за то, что, будучи в нетрезвом состоянии, вместе с соучастником расстрелял трех человек в Чечне. Тем не менее все уголовные дела были проверены. Не только нами, но и вышестоящими судами. Какой-либо «политической подоплеки» в них нет.
— За незаконное уголовное преследование всегда должен извиняться прокурор. Вы считаете, что это справедливо?
— Согласно УПК, прокурор от имени государства приносит официальное извинение реабилитированному за причиненный ему вред. Это правильно и соответствует мировым стандартам. Но в нынешних условиях несправедливость состоит в том, что прокурор вынужден извиняться даже за те действия следствия, которые теперь по законодательству оказались вне зоны прокурорского надзора. Так что в нынешних условиях, думаю, было бы правильно, чтобы извинения за принятие незаконных решений и их негативные последствия приносил не только прокурор, но и следователь.
— Вопрос оказания давления на прокуроров различного уровня актуален? Вам лично звонят с просьбами или требованиями принять определенные решения, в том числе по проводимым проверкам?
— Конечно, мне лично с требованиями никто не звонит. Но на местах, к сожалению, наверное, ни одно должностное лицо, в той или иной степени наделенное властно-распорядительными полномочиями, не избежало попыток оказания давления в виде просьб, предложений, намеков, а порой и прямых угроз. Работники прокуратуры любого ранга в данном случае не исключение. Однако я не вижу смысла обсуждать подробности подобных ситуаций, так как полагаю, что ответ на вопрос, как в таких обстоятельствах должен поступить прокурор, очевиден — по закону.