Институт государственно-частного партнерства (ГЧП) в России еще молод, однако эксперты видят в партнерстве большой потенциал при создании транспортной и инженерной инфраструктуры, социальных объектов. Даже в Великобритании, в течение двадцати лет использующей схему ГЧП, сейчас задумываются, все ли они правильно делают.
Проблемы применения ГЧП обсуждались в рамках одного из круглых столов, прошедших на Петербургском юридическом форуме.
Впервые государственно-частное партнерство (ГЧП) было опробовано в Австралии, однако наиболее показательным в мире считается британский опыт использования подобной формы взаимоотношений государства и бизнеса. По словам Алексея Зверева, старшего юридического советника Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР), в 1992 году Великобритания начала использовать эту концепцию практически в конвейерном режиме. Со временем подход британского правительства к ГЧП менялся, и с 1997 года во главу угла подобных проектов была поставлена их эффективность, а не сокращение нагрузки на бюджет.
В России федеральный закон "О концессионных соглашениях" был принят в 2005 году, и, как считает господин Зверев, не решал ни одну из задач, которые в разное время стояли перед ГЧП в Великобритании. На сегодняшний день региональное законодательство о государственно-частном партнерстве принято в 36 регионах России, однако передовиком в плане внедрения формата ГЧП является Санкт-Петербург.
Неповоротливое законодательство
Как считает Федор Теселкин, старший юрист Freshfields Bruckhaus Deringer, развитие ГЧП останавливает федеральное законодательство, более неповоротливое, нежели местные правовые документы. "Продвинутые регионы стараются реализовать проекты по своим, а не по федеральным законам", — констатировал господин Теселкин.
Владислав Забродин, управляющий партнер Capital Legal Services (выступали консультантом во всех ГЧП-проектах, реализуемых в Петербурге), напомнил, что в апреле этого года были внесены изменения в закон "О концессионных соглашениях", сделавшие документ более жизнеспособным. Основные поправки заключаются в том, что участники партнерства получили право отказаться от стандартной формы договора, ранее предусмотренной законом. Во-вторых, концессионеры теперь имеют право вести переговоры по итогам конкурса без возможности изменения уже оговоренных условий. В-третьих, государство получило право заключать соглашения с неограниченным числом сторон. По мнению юристов, это стало особенно актуальным в контексте возросшей консервативности банков, которые стали выдавать кредиты на меньшие суммы, чем раньше. И, наконец, концессионеры получили право на смену подрядчика, объективно не устраивающего их, на любой стадии проекта.
"Законодатель всегда консервативен, а в таких вопросах, как государственно-частное партнерство, у него мало опыта. Этим объясняются изначальные пробелы федерального законодательства. Но у государства часто не хватает денег на социально важные инфраструктурные проекты, поэтому на местах администрации должны быть готовы вносить изменения в свое законодательство. Иначе не получится ни одного проекта", — полагает господин Забродин. Закон "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" юрист охарактеризовал как модельный для других регионов России.
Однако гибкость регионального законодательства по сравнению с федеральным, а также необходимость вести уточняющие переговоры с частным партнером после его победы хороши только в меру. "Насколько можно быть гибким с победителем конкурса, чтобы другие участники тендера не обвинили тебя в предвзятости? Вопросов бесконечно много", — выразил всеобщее замешательство Владислав Забродин.
Неравенство
Вопрос о равенстве всех участников конкурсного отбора также вызывает дискуссии. В среде специалистов нередко можно слышать мнение, что это практически невозможно. "У всех игроков уже есть понимание — без российского партнера не справиться. Главная причина — в характерной для России и российской жизни общеизвестной проблеме. Но даже в самой транспарентной и дистиллированной среде не избежать вопроса соблюдения проектировочных, юридических, финансовых норм конкретной страны. Любой вопрос можно переадресовать консультантам, но с российским партнером это сделать проще", — высказывается Федор Теселкин.
Алексей Чичканов, экс-председатель комитета по инвестициям и стратегическим проектам Санкт-Петербурга (именно это ведомство курирует в городе вопросы государственно-частного партнерства. — BG), заметил, что выиграть конкурс без российского партнера "практически невозможно", однако привел в качестве опровержения конкурс на право строительства завода по переработке мусора, прошедший в городе в прошлом году. "Предквалификацию конкурса прошли три иностранных консорциума. Победителем стал греческий консорциум Aktor Concessions S.A. Проект развивается и демонстрирует, что для победы не обязательно иметь русского партнера, его можно найти и потом. Это редкость, но все-таки показатель того, что наши конкурсы — это не междусобойчик "больших ребят" из России", — сказал господин Чичканов.
Представитель британской школы государственно-частного партнерства Тревор Воллес, директор по проектам строительства автомагистралей London Borough of Hounslow, говорит, что за двадцать лет в его стране реализовано более 700 проектов в формате ГЧП. Британцы строили таким образом здания судов, школы, тюрьмы, пожарные части. По словам господина Воллеса, 95% реализованных проектов оцениваются как успешные.
Однако сейчас Великобритания начинает задумываться о пересмотре своей концепции ГЧП. "Наши газеты зачастую задают вопросы о прозрачности контрактов и завышенной стоимости каждого из объектов. Мы слышим критику по поводу длительности двадцатипятилетних контрактов, поскольку, по мнению общественности, для государства слишком рискованно брать на себя обязательства на столь длительный срок", — сообщил Тревор Воллес.
Господин Воллес заявил, что двадцатилетний опыт реализации проектов в формате ГЧП дает британцам право задаваться вопросами об эффективности привычной модели.
Подобное высказывание вызвало удивление у российских юристов, привыкших воспринимать английскую схему ГЧП как образец для подражания. "Мы всегда считали, что проекты в Великобритании более гибко выстроены и учитывают все юридические и финансовые нюансы", — заметил Алексей Чичканов, добавив, что российским юристам в любом случае нужно многому научиться.
Энтони Смит, партнер компаний Curtis, Mallet-Prevost, Colt & Mosle, рассказывает, что несколько лет назад в Великобритании был запущен проект строительства школ в формате ГЧП. "Через шесть месяцев после строительства одна школа была закрыта, потому что в ней было недостаточно учеников. Исключение этой школы из проекта стоило инвестору около ?7 млн. Зачем вообще нужно было включать ее в этот проект? Это могла быть обычная школа", — поделился господин Смит.
Противники
Йонассон Огмундур, министр внутренних дел и министр юстиции Исландии, выступает против государственно-частного партнерства. "Мы строим новую тюрьму. Инвесторы предлагали нам реализовывать проект в формате ГЧП. Но наши подсчеты показали, что строительство в рамках госзаказа дешевле. Поэтому мы строим тюрьму сами", — сказал господин Огмундур. Отрекомендовав себя бывшим профсоюзным деятелем, министр Исландии отрицательно высказался против двадцати-тридцатилетних обязательств государства перед инвестором. "Это очень привлекательный механизм для государства — не вкладывать никаких денег здесь и сейчас. Но это будет очень разрушительно для налогоплательщиков в будущем, об этом сейчас никто не думает", — заметил Йонассон Огмундур.
Энтони Смит возразил, сказав, что, согласно данным Национального аудиторского бюро Великобритании, в рамках ГЧП проект обходится на 14% дешевле, чем при обычной закупке.
Алексей Зверев, старший юридический советник ЕБРР, согласился с тем, что одно из преимуществ ГЧП — снижение цены относительно стоимости госзаказа. Другим преимуществом партнерства юрист назвал четкие сроки выполнения работ. "По данным Национального аудиторского бюро Великобритании, 70 процентов проектов, реализуемых в формате ГЧП, выполняется в срок, в то время как при обычных закупках — 20-30 процентов", — сообщил господин Зверев.
Алексей Чичканов согласился с министром Исландии насчет того, что само строительство в рамках ГЧП обходится дороже, нежели при стандартной госзакупке. "Но если взять эксплуатацию построенного объекта — она значительно дешевле для более дорогого здания, построенного с использованием энергосберегающих технологий", — сказал господин Чичканов. По его данным, эксплуатация школы, построенной в петербургском районе Славянка по схеме ГЧП, обходится на 40% дешевле обслуживания обычной школы. "У подрядчика, который работает на объекте здесь и сейчас, нет мотивации экономить средства и работать быстрее. Наоборот, подрядчику выгоднее затянуть сроки сдачи объекта, чтобы потом выбить дополнительные деньги на дорожающее строительство. В Пулково (петербургский аэропорт, который реконструируется в рамках ГЧП. — BG) сейчас работы идут день в день — партнеру слишком невыгодно опаздывать. У подрядчика, выбранного государством для проведения единичных работ, и у концессионера, который зарабатывает на объекте в течение многих лет, абсолютно разный подход", — заявил чиновник.
Юристы сошлись во мнении, что в России для государственно-частного партнерства работы — непочатый край: в первую очередь это транспортная инфраструктура, инженерия, социальные объекты.
"Однако государственно-частное партнерство при всех его плюсах нельзя использовать во всех сферах. У государства есть свои функции, передачу которых частному партнеру мне представить сложно. Например, чтобы учителей выбирал инвестор, или военных. Но формат ГЧП может применяться в совершенно разных сферах, надо использовать его по максимуму", — высказал свое мнение Владислав Забродин.