Не исключено все, что не запрещено

Вчера Дмитрий Медведев внес в Госдуму законопроект, который может уже к маю вернуть в Россию прямые выборы глав регионов. В них смогут принять участие как самовыдвиженцы, так и представители всех зарегистрированных партий. Партии, согласно законопроекту, будут согласовывать своих кандидатов в добровольном порядке. Это не последняя реформа — глава думского комитета по конституционному законодательству Владимир Плигин не исключает, что может быть снова разрешено создавать избирательные блоки.

Как сообщал "Ъ" 16 января, направленный в Думу законопроект фактически не содержит пресловутого "президентского фильтра" для кандидатов в губернаторы. В нем упомянута лишь "возможность" выдвигать зарегистрированными партиями претендентов после согласования с главой государства. "Политическая партия предъявляет президенту некий список, ну, или одного кандидата, а президент либо выбирает из списка того, кто для него предпочтительнее по разным соображениям, либо соглашается с единственным кандидатом. Такая возможность в законопроекте сохраняется как для партии, так и для президента",— пояснила вчера глава государственно-правового управления администрации президента РФ Лариса Брычева. Но результат консультаций с президентом для партии необязателен, пояснила она. На вопрос "Ъ", для чего в таком случае нужен этот механизм, она заявила: "С моей точки зрения, он нужен в первую очередь для того, чтобы как-то скоординировать процесс выдвижения кандидатов. Ну и в каких-то случаях, возможно, предостеречь партию от явных кадровых ошибок".

Политический смысл такой формулы, как заявил "Ъ" один из авторов Конституции, член политкомитета партии "Яблоко" Виктор Шейнис, сводится к тому, чтобы соединить обнародованную Владимиром Путиным идею о "президентском фильтре" с медведевской демократизацией.

В итоге формулировка оказалась "юридически неудачной". К тому же "у нас и так президенту передано слишком много прав и полномочий, которые в Конституции не записаны", добавляет эксперт. "Возвращение губернаторских выборов не нужно путать с введением свободных и честных губернаторских выборов",— заявил "Ъ" вице-президент Центра политтехнологий Ростислав Туровский. Чтобы Кремль контролировал выдвижение тех или иных кандидатов, не обязательны формальные процедуры, как показывает опыт первого срока Владимира Путина, когда прямые выборы губернаторов еще не отменили.

К моменту принятия законопроект может и измениться, причем "консультации" все-таки примут более обязывающий характер. По словам председателя думского комитета по конституционному законодательству Владимира Плигина ("Единая Россия"), эта норма может быть "усилена". Поправки, над которыми может начаться работа, могут коснуться необязательного для партий учета "рекомендаций" президента, пояснил он "Ъ". Право свободно выдвигать кандидатов в губернаторы, согласно проекту, получат все семь зарегистрированных партий. Но, согласно предложенным Дмитрием Медведевым в декабре 2011 года поправкам, требования к их регистрации существенно уменьшатся. Если в РФ появится много партий, то может быть поднят вопрос о создании предвыборных коалиций, то есть избирательных блоков, говорит господин Плигин.

Внесенный вчера проект предусматривает ряд ограничений, таких как возрастной ценз (кандидат должен быть старше 30 лет) и продолжительность срока полномочий (не более пяти лет). Число сроков, которое одно и то же лицо может занимать пост главы региона, проект не ограничивает. "При всяком переходе с одной системы на другую возникает вопрос о том, какой срок считать первым и какой считать вторым. Или третьим. Или пятым. По состоянию на настоящий момент мы ничего ограничивать не стали, потому что иначе совсем запутается ситуация, у кого какой срок",— пояснила госпожа Брычева.

Зафиксированы и основания для лишения того или иного губернатора занимаемой должности. Через год после вступления в должность граждане могут инициировать "отзыв" главы региона, если суд установит факт нарушения им законодательства или неоднократного неисполнения своих обязанностей. Президент оставляет за собой возможность отрешить губернатора от должности в связи "с утратой доверия", в случае "выявления" фактов коррупции и при наличии неурегулированных конфликтов интересов. Под последними, поясняет госпожа Брычева, подразумевается заинтересованность главы региона в деятельности различных хозяйствующих субъектов, предоставление им различных преимуществ. Уволенный таким образом чиновник сможет вновь принять участие в выборах.

Впрочем, как пояснила "Ъ" глава центра "Трансперенси Интернешнл — Р" Елена Панфилова, эти основания весьма условны и связаны с изъянами антикоррупционного законодательства. "Когда следовало бы преследовать за незаконное обогащение в уголовном порядке (пока такой нормы в РФ нет.— "Ъ"), его просто увольняют",— заявила она. По словам госпожи Панфиловой, у правоохранителей не всегда достаточно доказательств для привлечения чиновника к ответственности за коррупцию. А раз для принятия решения не нужно и решение суда, то можно свободно интерпретировать, выявлен ли факт коррупции.

Лариса Брычева прогнозирует, что законопроект будет принят не ранее мая. После этого регионы будут обязаны в двухмесячный срок привести свое законодательство в соответствие с ним. Однако уже в мае и июне у некоторых глав регионов, в том числе у подмосковного губернатора Бориса Громова, истекает срок полномочий. К этому времени субъекты РФ могут не успеть ввести правила избрания своих руководителей. По словам собеседников "Ъ", в Кремле пока не придумали, как быть в таких случаях, и не исключают, что избирательный процесс придется регулировать специальным указом президента.

Руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики Александр Кынев считает, что законопроект отдает слишком много вопросом на откуп регионам. Например, не ставит максимальную планку по сбору подписей для участия в выборах самовыдвиженцев.

Собственно выборами губернаторов проблемы, которые вызовут к жизни новые порядки, не исчерпываются. Особенно с учетом уже наметившегося тренда в изменениях практики межбюджетного финансирования в сторону третьего уровня бюджетной системы — муниципалитетов. Начиная с налоговой реформы 2001-2004 годов значительная часть ужесточения контроля над региональным уровнем власти проходила параллельно не только с перераспределением налоговой базы от регионов к федеральной власти, но и одновременно с дифференциацией уровня доходов муниципалитетов и выстраиванием "мини-вертикалей" власти на уровне "губернатор—главы районов и муниципалитетов". С 2005 года главным бюджетным наполнением слогана "реформа межбюджетной системы" была передача регионам федеральных (или совместных) властных обязательств вместе с финансированием, что вызывало рост расходов на субсидии и субвенции региональным бюджетам. С 2008 года, вместе с ростом интереса Кремля и Белого дома к проблемам социальной сферы и с ростом зависимости муниципалитетов от власти губернаторов, заговорили о необходимости передачи налоговой базы на решение главных муниципальных задач — предоставление услуг здравоохранения и образования.

Еще в конце 2011 года экономисты, работающие с федеральными структурами, полагали, что новый виток "межбюджетной реформы" неизбежно вызовет необходимость для федеральной власти усилить контроль за губернаторами, держащими большинство финансово несамодостаточных муниципалитетов на "финансовом поводке". "Фильтр", призванный отсеивать не устраивающих администрацию президента кандидатов в губернаторы, по их мнению, ни в коем случае не задумывался как декоративный. Теперь же, после того как выяснилось, что в лучшем случае "фильтр" будет работать по неформальным механизмам (то есть юридически незначимым), велика вероятность нового поворота в межбюджетных преобразованиях. Например, более быстрого введения налога на недвижимость, повышающего степень независимости муниципалитетов от "демократических" губернаторов, или даже прямого перераспределения налоговой базы между федеральным, региональным и муниципальным уровнями в пользу первого и последнего. Вероятно и усиление чисто партийного контроля над муниципалитетами, и отказ от института сити-менеджеров в пользу чисто выборных мэров — крупные партии, в первую очередь "Единая Россия", имеют здесь больше шансов контролировать ситуацию, нежели губернатор.