Государственная дума рассмотрела правительственный законопроект о бюджетном устройстве. И осталась им очень недовольна. Правительство, в свою очередь, не на шутку рассердилось, ознакомившись с думским проектом Бюджетного кодекса. Что будет дальше, уже не так важно. Главное, западные кредиторы теперь поняли: российские власти всерьез взялись за решение бюджетных проблем.
Бюджет вне закона
На прошлой неделе Государственная дума рассмотрела на пленарном заседании вопрос о создании в России бюджетного законодательства. Это может показаться абсурдным: как же до сих пор принимался и исполнялся государственный бюджет? Но факт остается фактом. Думский комитет по бюджету констатировал "отсутствие законодательного регулирования бюджетных правоотношений и механизмов ответственности за нарушение бюджетного законодательства" и предложил парламентариям рассмотреть проект "Бюджетного кодекса Российской Федерации". А правительство сослалось на отсутствие "единой правовой базы для бюджетного процесса и бюджетного устройства" и со своей стороны внесло в Думу законопроект "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации".
Вообще-то, бюджетные законы, конечно, существуют и сейчас. В 1991 году был принят закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", а в 1993 году — "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов органами государственной и исполнительной власти в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления". Более того, ежегодно принимаются специальные законы о порядке внесения, рассмотрения и утверждения федерального бюджета на соответствующий год.
Тем не менее и правительство, и парламент одновременно признали, что все эти документы никуда не годятся — закона, который заставлял бы государство иметь нормальный бюджет, нет. Спорить с ними трудно. Действительно, до сих пор ни один бюджет так и не был выполнен, налоги собирались плохо, а бюджетная сфера финансировалась еще хуже.
Но почему власти заговорили об этом именно сейчас? Прежде всего потому, что стала очевидна нереальность бюджета-97 — впервые всерьез зашла речь о секвестировании госрасходов. Между тем уже должна начаться подготовка бюджета-98. Власти должны показать, что они не допустят повторения истории с нынешним бюджетом. Показать это нужно в первую очередь западным кредиторам: в последних числах апреля в Вашингтоне проходит ежегодная сессия МВФ и Мирового банка. МВФ уже устал расстраиваться по поводу российских бюджетных проблем, и его нужно успокоить. Мировой банк как раз сейчас собирается выделить $6 млрд в помощь российскому бюджету, и его нужно подбодрить.
Написанный кодекс
Проект "Бюджетного кодекса Российской Федерации", разработанный под руководством главы думского подкомитета по бюджету Оксаны Дмитриевой, проникнут весьма благородной идеей: хороший бюджет — это бюджет, заставляющий государство исполнять свои обязательства.
Главный пункт законопроекта — переход на казначейскую систему исполнения бюджета. Согласно документу, "Казначейство Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, который исполняет федеральный бюджет РФ, а также субъектов РФ и местных бюджетов... Казначейство осуществляет ведение операций по учету средств федерального бюджета, а также ведет лицевые счета бюджетных учреждений и иных получателей бюджетных средств". В казначействе существует единый бюджетный счет. Каждый получатель бюджетных средств имеет к нему доступ и расходует деньги в пределах открытых ему ассигнований. Более того, каждому "бюджетополучателю" (пользуясь терминологией авторов проекта) направляется специальное уведомление, удостоверяющее его право на получение денег. Если же средства вовремя перечислены не будут, арбитражный суд обяжет государство сделать это и еще заплатить 0,3% за каждый день просрочки. Для погашения задолженности и выплаты штрафов создается специальный резервный фонд. А если и его не хватит, государство оформит долговые обязательства, которые погасит в следующем бюджетном году.
Сохраняются ли при новой казначейской системе уполномоченные банки? Проект Бюджетного кодекса их существования вовсе не отрицает. Но исключительно под контролем казначейства. "Уполномоченными банками могут осуществляться следующие операции со средствами федерального бюджета: ведение счетов Казначейства Российской Федерации; проведение операций со средствами федерального бюджета по поручению Казначейства для бюджетных организаций; предоставление средств федерального бюджета на возвратной основе".
Минфину в соответствии с законопроектом придется распрощаться со своими полномочиями по непосредственному исполнению бюджета. Этот орган всего лишь "организует работу по составлению проекта федерального бюджета, определяет порядок распределения федеральных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы, составляет сводную роспись бюджетных расходов в разрезе бюджетополучателей". А уж тратить бюджетные деньги будет казначейство — под контролем самих бюджетников.
Впрочем, кодекс требует исполнения обязательств не только от государства. Авторы проекта с негодованием отмечают, что "сегодня бюджетные ссуды даются негосударственным акционерным предприятиям без какого-либо обеспечения и, как правило, не возвращаются". Поэтому в кодексе предполагается особо подчеркнуть, что кредитование из бюджета осуществляется только под залог либо под надежную банковскую гарантию.
Правительство проект Бюджетного кодекса просто-таки разозлил. Вместо того чтобы восторгаться стройной системой всеобщей бюджетной ответственности, оно указало, что законодатели не вправе диктовать Минфину его права и обязанности, а положение о Федеральном казначействе как самостоятельном органе исполнительной власти вообще противоречит Конституции. На статьи кодекса о праве бюджетников штрафовать государство за задержки в перечислении средств и об оформлении просроченной бюджетной задолженности в виде долговых обязательств правительство отреагировало саркастически: "дело может дойти до выплаты задержанной зарплаты государственными ценными бумагами".
Бюджетное неустройство
В подготовленном Минфином законопроекте "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации" нет в отличие от проекта Бюджетного кодекса даже намека на революционность. В нем, правда, тоже говорится о переходе на казначейскую систему исполнения бюджета, но довольно неопределенно: "В Российской Федерации устанавливается казначейская система исполнения федерального бюджета. Органы федерального казначейства, а в случае их отсутствия — учреждения ЦБ и при невозможности обслуживания последними другие уполномоченные правительством РФ банки ведут счета организаций в части использования ими средств федерального бюджета... Бюджет исполняется на основе принципа единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов бюджета на единый счет бюджета и осуществление с него предусмотренных в бюджете расходов". Во всем остальном законопроект представляет собой подробное изложение бесспорных общих принципов составления и исполнения бюджета.
У бюджетного комитета Госдумы этот документ, естественно, вызвал раздражение. Комитет указал правительству, что в проекте отсутствуют "порядок казначейской системы исполнения бюджета, система управления госдолгом, порядок предоставления бюджетных ссуд и средств на инвестиции, юридическая ответственность государственных и иных органов за своевременное и полное исполнение бюджетов". В общем, отмечается в заключении бюджетного комитета, "законопроект свидетельствует об отказе правительства Российской Федерации вносить какие-либо изменения в регулирование бюджетных отношений. Проект закрепляет в общих чертах действующий порядок составления, утверждения и исполнения бюджетов".
Показательная разработка
Рассмотрев оба законопроекта, Государственная дума на прошлой неделе решила ни одного из них не принимать и совместными усилиями парламента, президента и правительства к лету разработать новый вариант Бюджетного кодекса. В поединке Оксаны Дмитриевой с первым замминистра финансов Владимиром Петровым на заседании Госдумы победил последний — он, собственно, и предложил вариант с переработкой кодекса (причем сослался на то, что Минфин собирается представить в парламент еще пять документов, которые и станут его частями).
Скорее всего, в ходе совместной переработки проекта Бюджетного кодекса из него исчезнет то, что сейчас составляет его суть — ответственность государства за неплатежи бюджетникам. Исчезнет и нынешнее противопоставление Федерального казначейства и Минфина. А институт уполномоченных банков, наоборот, сохранится.
В принципе, особой трагедии в этом не будет. Конечно, бюджетники не прочь получить инструмент воздействия на государство, чтобы заставить его рассчитаться. Но, с другой стороны, они не имеют ничего против фактически безвозвратных бюджетных ссуд. Что же касается Запада, то там озабочены не столько расходами российского бюджета, сколько его доходами, точнее, их отсутствием. Так что в чрезмерном контроле за госрасходами на самом деле не заинтересован никто — все признают, что правительство должно иметь пространство для маневра.
А главная цель будет достигнута в любом случае — МВФ и Мировой банк увидят, что российские власти делают все возможное, чтобы улучшить положение с бюджетом. $6 млрд Мирового банка, новые кредиты МВФ и успешное размещение еврооблигаций стоят того, чтобы немножко поспорить о Бюджетном кодексе.
ЦБ за все в ответе
Государственная дума приняла во втором чтении проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Закон Российской Федерации 'О несостоятельности (банкротстве) предприятий'". По замыслу авторов этого документа — членов думского комитета по законодательству и судебно-правовой реформе, он должен более надежно защитить права вкладчиков. Основных поправок две.
Первая — в Гражданский кодекс. Сейчас, согласно ГК, "в первоочередном порядке" производятся расчеты только с теми гражданами, которые "являются кредиторами банка или кредитной организации". Но в действительности лицензию банка или кредитной организации имеет далеко не каждая компания, работающая с деньгами населения. Законодатели предлагают распространить этот преимущественный порядок на все коммерческие организации, привлекающие средства граждан.
Вторая поправка — в закон "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" — носит скандальный характер. Она касается ответственности Центробанка при отзыве банковской лицензии. Согласно проекту, Центральный банк предлагается обязать обращаться в арбитражный суд "с заявлением о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) банка или иной кредитной организации в пятнадцатидневный срок после отзыва лицензии на осуществление банковских операций у этого банка (кредитной организации) ввиду его неудовлетворительного финансового состояния, являющегося основанием для признания несостоятельным". Причем "заявление, поданное Центробанком, не может быть им отозвано.
Сейчас право возбуждать дело о банкротстве кредитной организации имеют только кредиторы. Авторы законопроекта планируют наделить им помимо ЦБ еще Государственный комитет по антимонопольной политике и его территориальные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей, "а также иные общественные объединения, основной задачей которых является защита экономических прав граждан".
Но и это еще не все. Самым неприятным для Центробанка является то, что в случае вступления в силу этого закона он будет обязан "возмещать убытки, причиненные кредиторам банка или иной кредитной организации вследствие непредъявления Центральным банком Российской Федерации заявления в арбитражный суд о возбуждении производства по делу о банкротстве банка".
Сегодня, если вкладчик доверяет свои деньги организации, не имеющей лицензии, он становится соучастником аферы. Потерял деньги — сам виноват. Теперь же во всем будет виноват ЦБ. "Во всем" — это не оговорка: часть экспертов склонны трактовать эту норму законопроекта предельно жестко — если Центробанк вовремя не подал заявление в арбитражный суд о возбуждении дела о банкротстве, он должен возместить убытки, причиненные кредитной организацией за все время ее работы.
Неисчислимые убытки
Такие новшества по понятным причинам не вызвали энтузиазма у руководства Центробанка. Как отметил на одном из заседаний банковского думского подкомитета зампред ЦБ Александр Турбанов, предложения авторов проекта прямо противоречат действующему закону "О Центральном банке", где ясно сказано, что ЦБ не несет ответственности по обязательствам кредитных организаций. Не говоря уже о том, что сами авторы законопроекта не могут объяснить, как, собственно, высчитывать эти убытки.
Недовольны законопроектом и в банковском подкомитете Думы. Его председатель Павел Медведев отметил в интервью Ъ еще одно противоречие: "Обязав ЦБ в пятнадцатидневный срок возбуждать в арбитражном суде дело о банкротстве, мы подразумеваем, что суд также обязан вынести приговор. А обязать суд это сделать мы не вправе". Положение о том, что ЦБ должен возмещать убытки вкладчиков, также, по его мнению, "очень опасно". "Последствия будут самые печальные — пообещал он. — Центробанк окажется на многие годы втянутым в бесконечные судебные разбирательства". Наконец, Медведев считает, что принятие этого документа просто неразумно, так как Дума сейчас готовит к рассмотрению в первом чтении целых два законопроекта о банкротстве (об одном из них см. ниже. — Ъ). А это чревато тем, что арбитражный суд вынужден будет "менять русло своей работы после каждого принятого закона".
Впрочем, у авторов законопроекта, в частности у председателя комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Виктора Похмелкина, есть на это контраргумент. Он считает, что документ "затрагивает жизненно важные интересы очень многих людей" и откладывать возможность быстрого решения острых социальных проблем "абсолютно неоправданно".
Нет сомнений в том, что Дума с ним согласится, поддержав проект и в третьем чтении. Что касается его противников, то на пленарном заседании их голосов почти не было слышно. Причина проста: никто не сомневается, что президент этот закон не подпишет. По словам Павла Медведева, даже сами авторы проекта на это не рассчитывают и их цель — устроить Центробанку провокацию, "чтобы побудить его более активно действовать на рынке финансовых услуг".
Спасение состоятельных банкротов
В Государственной думе готовится к рассмотрению в первом чтении проект федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". В настоящее время эта сфера регулируется законом "О несостоятельности (банкротстве) предприятий", который вступил в силу еще в 1993 году. Однако он не учитывает всех особенностей кредитной организации, почему думский подкомитет по банкам и банковской деятельности и счел необходимым разработать настоящий проект.
Документ наделяет Центробанк широкими полномочиями, которые он должен использовать для того, чтобы предотвращать банкротство кредитной организации. Собственно, акцент авторы проекта делают не на банкротстве, а именно на мерах его предупреждения.
Таковых предусмотрено три вида — финансовое оздоровление, временная администрация и реорганизация.
Финансовое оздоровление. Центробанк, согласно законопроекту, имеет право потребовать от учредителей кредитной организации, чтобы они оказали ей финансовую помощь. Условие: каждый из этих учредителей должен владеть не менее чем 5% уставного капитала спасаемой организации, а все они вместе — не менее чем 25%.
Если учредители отказываются выполнять требования ЦБ, решением арбитражного суда на них может быть возложена "субсидиарная ответственность". Правда, в чем именно она заключается и в каких случаях возникает, авторы проекта пока четко не сформулировали.
Финансовая помощь кредитной организации может выражаться в в размещении денежных средств на депозите со сроком возврата не менее одного года, в предоставлении банковских гарантий по получению кредитов, в установлении отсрочки платежей в случае наличия задолженности кредитной организации перед ее участниками, в переводе долга (в случае согласия кредитной организации), в добровольном отказе от дивидендов, в дополнительном взносе в уставный капитал и, наконец, во временной финансовой помощи.
Кроме того, на этой стадии Центробанк может потребовать от кредитной организации изменения структуры ее активов и даже организационной структуры, а также плана мероприятий по финансовому оздоровлению. Невыполнение какого-либо из перечисленных требований дает ЦБ повод ввести в кредитной организации временную администрацию или применить "другие нормы надзора, установленные федеральными законами".
Временная администрация. Случаи, в которых Центробанк вводит временную администрацию по управлению кредитной организацией, перечислены в действующем законе "О Центральном банке". Проект только уточняет ее права и обязанности. Так, временная администрация получает право назначать своих представителей в филиалы и представительства кредитной организации, а также в ее дочерние организации. Кроме того, она может заявлять в суд требования, позволяющие обеспечить работу по предотвращению несостоятельности кредитной организации на время своего существования, а также в случае необходимости созвать собрание кредиторов.
Срок действия временной администрации остается прежним — не более 18 месяцев. Порядок ее назначения и состав определяются Центробанком (подробно проект нового положения о временной администрации Ъ анализировал в прошлом номере, с. 50).
Здесь есть один важный момент. Согласно проекту, все эти процедуры осуществляются до того, как кредиторы возбудят дело о банкротстве. Таким образом, во время работы временной администрации суд уже не сможет установить в кредитной организации внешнее управление.
Реорганизация. Законопроект предусматривает, что Центробанк может потребовать провести реорганизацию кредитной организации путем присоединения или слияния. Но чтобы сделать эту норму действующей, необходимо внести поправки в налоговое законодательство, предусмотрев для кредитной организации, присоединившей к себе потенциального банкрота, ряд налоговых льгот.
Суть предлагаемых изменений состоит в консолидации налогооблагаемой базы путем суммирования прибылей двух банков. Понятно, что у банка-попечителя она положительная, а у опекаемого — отрицательная. Тогда часть своей прибыли банк-попечитель сможет вывести из-под налогообложения. По мнению Павла Медведева, потери бюджета от этой льготы "мгновенно обернутся приобретением" от эффективной работы новой организации.
Банкротство предусмотрено только в том случае, если все эти меры не дали результата; его процедура в целом остается прежней. Расширяется только круг юридических лиц, которые могут обратиться в суд: помимо кредиторов этим правом наделяются Центробанк и Федеральная резервная корпорация гарантирования вкладов (этот орган должен быть создан в соответствии с другим законопроектом — "О страховании банковских вкладов"). Кроме того, авторы проекта собираются доработать вопросы, связанные со взаимодействием ЦБ и конкурсных управляющих. В частности, если в процессе ликвидации выяснится, что имущества организации не хватает, чтобы удовлетворить претензии всех кредиторов, процедура может быть упрощена. Однако детального описания такого упрощенного банкротства законопроект пока не содержит.
Надо надеяться, этот пробел, как и другие, авторы сумеют быстро восполнить и Дума успеет рассмотреть законопроект в первом чтении еще до летних парламентских каникул.
ВЛАДИМИР СТУПИН