Если кто в высшем эшелоне государственной власти и мог признаться в том, что прошедшая неделя открыла перед ним многообещающие перспективы, то это был, вне всякого сомнения, министр финансов Владимир Пансков. С успехом выйдя из жесткой схватки с оппозиционной частью Госдумы, предпринявшей в среду безуспешную попытку изменить бюджетную политику в стране, Пансков на следующий день покинул заседание правительства едва ли не триумфатором. Впервые Минфин близок к тому, чтобы возглавить целый ведомственный блок правительства. Единственный вопрос, который остается пока без ответа, состоит в том, насколько наметившееся усиление министра финансов обусловлено его личным аппаратным искусством, а насколько — более глубокими политическими причинами.
Собственно говоря, использовать в свою пользу "политический момент" всегда было составляющей административного мастерства. Во времена СССР это было просто одной из главных пружин карьерного роста. Другая заключалась в том, чтобы поставить руководство в зависимость от себя, а точнее, от успеха своей деятельности. Можно считать, что эта простая формула успеха вполне применима и к периоду постсоветского развития бюрократического аппарата. А раз так, посмотрим, в чем конкретно выражается зависимость Виктора Черномырдина от Министерства финансов в конкретный "политический момент" — во время предвыборной кампании, успех или провал которой для премьера, возглавившего одно из политических движений, будет означать либо многообещающее начало, либо безнадежный конец политической карьеры.
Однако прежде о "триумфе" Панскова. Еще весной 1993 года тогдашний вице-премьер и министр финансов Борис Федоров предложил главе правительства поставить под контроль Минфина целый ряд федеральных ведомств, образовав подобие финансового блока в Совете министров, возглавляемого, разумеется, самим Федоровым. Помимо Госналогслужбы, Департамента налоговой полиции и Таможенного комитета он предлагал передать в этот блок и ряд функций Министерства экономики и МВЭС, превратив Минфин в ведомство, которое могло бы по своему могуществу соперничать как с Госкомимуществом Анатолия Чубайса, так и с Центральным банком Виктора Геращенко. Несмотря на то, что в принципе подобная эволюция Министерства финансов в условиях все более вестернизирующейся экономики России вполне логична (более того, она неизбежна), связанное с бесконечными конфликтами имя Федорова, получившего убийственную в аппаратных кругах характеристику "трудноуправляемого", стало, очевидно, на том этапе основным препятствием для того, чтобы премьер одобрил такую идею.
Владимир Пансков двинулся в том же направлении более осторожно — вместо идеи формирования суперминистерства он выдвинул идею образования под своим руководством совета по государственному финансовому контролю, в который помимо начальника контрольно-ревизионного управления самого Минфина и главного управления федерального казначейства должны войти руководители Центрального банка, Госналогслужбы, Департамента налоговой полиции, Федеральной службы по валютному и экспортному контролю, ГТК и Росстрахнадзора. В некотором смысле о подобном не мог мечтать и Борис Федоров, для которого, например, Центробанк всегда оставался неприступной твердыней. Один из сотрудников аппарата Госдумы, не так давно указывавший на председателя палаты Ивана Рыбкина как на пример "превращения негода 'крутого' в 'кроткого'", прокомментировал благоприятные для Панскова итоги заседания правительства как пример постепенного "превращения 'кроткого' в 'крутого'". В любом случае, сейчас уже можно говорить о том, что у министра финансов появилась определенная перспектива получить в будущем вице-премьерский статус.
Подобное, очевидно, произойдет при двух условиях. Прежде всего, Министерство финансов любой ценой, но должно добиться исполнения федерального бюджета, близкого к утвержденным законом цифрам. В случае провала премьера в самый канун парламентских выборов ждет целенаправленная дискредитация. Готовность разыграть бюджетную карту оппозиция — прежде всего "Яблоко" — уже продемонстрировала в эту среду, попытавшись добиться принятия унизительного для правительства постановления Госдумы. Общий смысл его сводился к признанию провала бюджетной политики кабинета Черномырдина. Эта атака была довольно эффектно отбита Пансковым, выглядевшим в тот день на парламентской трибуне как никогда уверенно. Однако совершенно очевидно, что эта уверенность может с легкостью демонстрироваться только в начале года. Как бы ни обставляло правительство "инфляционную премию", получаемую доходной частью бюджета в результате более высоких по сравнению с прогнозными темпов инфляции (в I квартале вместо запланированных максимум 35% инфляция составила как минимум 45%) исполнение доходов благодаря этому источнику политически уязвимо и экономически опасно. Осенью правительству необходимо будет представить общественности весомые доказательства того, что политика доходов и расходов образца 1995 года себя оправдала.
Задача покрыть дефицит, казавшаяся многим при обсуждении законопроекта о бюджете едва ли не самой сложной из всех, которые поставлены перед Минфином в этом году, всегда вполне спокойно оценивалась в стенах министерства. Искушенные в бюджетных вопросах специалисты Минфина отдавали себе отчет в том, что на самом деле главной проблемой является доходная часть. Поскольку при верстании бюджета доходы обычно закладываются с учетом неизбежного недобора, более жесткая организация работы с доходными источниками может привести к заметному сокращению бюджетного дефицита. В подготовленном по итогам исполнения бюджета в I квартале правительственном постановлении, о котором Ъ писал две недели назад, Минфин по сути уже продемонстрировал свою способность выступать такого рода организатором, заставляя играть по своим нотам все причастные к бюджетному процессу правительственные структуры. В частности, в последние дни со стороны Минфина настойчиво звучали заявления о невыполнении планов поступления в бюджет средств от лицензирования производства алкогольной продукции и поступлений от внешнеэкономической деятельности (недобор составил 33%). Помимо стремления несколько разделить ответственность за исполнение бюджета с другими ведомствами, эти заявления свидетельствуют и о намерении поставить под контроль Министерства финансов работу всех ведомств в части, связанной с бюджетным процессом. Если это удастся, один шаг к заветной цели Пансковым будет сделан.
Второй шаг гораздо более деликатного свойства. Формирование совета по государственному финансовому контролю во главе с министром финансов формально стало следствием подведения итогов более 50 тысяч ревизий, проведенных в прошлом году с целью выявить масштабы нецелевого использования бюджетных средств (они превысили 1 трлн рублей). Однако на самом деле появление совета может быть прямо увязано с грядущими выборами.
"Бюджет покоряется сильным", писал Ъ в прошлый вторник. Получить доступ к бюджетным средствам могут только победители в лоббистской гонке, имеющие самые эффективные рычаги политического влияния. Однако, помимо "пряника", федеральному правительству, вступившему в предвыборную борьбу, требуется и "кнут" — и как гарантия выполнения заключенных политических сделок, и как прямая угроза политическим соперникам. Речь идет, прежде всего, о двух крупнейших силах, нахождение которых в активе или пассиве политического баланса любой партии или движения определят в конечном итоге его победу или поражение. Этими "факторами победы" являются аграрии (см. Ъ от 23 мая), а также регионы. На последних остановимся подробнее.
Декларируемая жесткая финансовая политика на фоне экономического кризиса вызывает обострение борьбы за бюджетные средства не только со стороны отраслей, но и со стороны российских территорий. Следует помнить, что бюджетная система России характеризуется таким понятием, как "бюджетный федерализм", впервые, кстати, сформулированным в начале 50-х годов в США. В принципе, оно не имеет какого-либо отношения к государственному политическому устройству, просто отражая многоуровневость бюджетной системы любого государства. Три "этажа" этой системы представлены центральным, региональными и местными бюджетами. Несмотря на то что каждый уровень функционируют во многом автономно, все они связаны системой так называемых трансфертов — иными словами, перераспределением посредством вышестоящего бюджета средств доходных источников с целью выравнивания степени финансовой обеспеченности субъектов бюджетной системы. Система трансфертов, объем которых определяется по довольно сложной и запутанной методике, всегда была одной из основ активно используемой в диалоге центра с регионами модели отношений, основанной на принципе "взаимных услуг".
С началом гайдаровской реформы федеральное правительство постоянно демонстрировало регионам, что оно готово по мере возможности перераспределять бюджетные средства в их пользу — тем более что неустойчивость политических позиций всех последних кабинетов диктовала именно такие шаги. Прежде всего, довольно последовательно проходила передача на места бюджетных доходов (тем более что в условиях неразвитой налоговой системы эта уступка была в значительной степени формальной). Так, по официальным данным, совокупный объем доходов бюджетов регионов России за 1992-1994 годы увеличился с 12,7 до 15% ВВП. Доля их в консолидированном бюджете России приблизилась к 60% против 43,8% три года назад. Правда, одновременно шел и другой процесс: на места переносились бюджетные расходы — доля региональных бюджетов в совокупных расходах увеличилась с 38,4% в 1992-м до 50% в 1994 году (или с 12,5% до 16,6% ВВП). Это объяснялось также и стремлением формально улучшить показатели расходов федерального бюджета, который как критерий государственного вмешательства в экономику является объектом первостепенного внимания Запада. Однако, с другой стороны, подобная политика компенсировалась предоставлением существенной помощи наименее экономически развитым регионам.
Как следствие, состояние региональных бюджетов оказалось довольно далеким от того трагизма, с которым о говорят о положении в регионах лидеры, претендующие на выражение интересов местных элит. В 1992 году совокупный префицит (превышение доходов над расходами) региональных бюджетов составил 0,3% ВВП, а с учетом федеральной финансовой помощи (дотаций, субвенций, целевого финансирования) — даже 1,9% ВВП. Федеральное правительство в это время имело дефицит в размере 3,7% ВВП, а с учетом оказания помощи регионам — 5% ВВП. После передачи в 1993 году регионам новых обязанностей по финансированию, не обеспеченных достаточной доходной базой, они впервые закончили год с совокупным дефицитом своих бюджетов, который с учетом трансфертов из федерального бюджета составил 0,8% ВВП. Тем временем дефицит самого федерального бюджета достиг уже 10,4% ВВП. В прошлом году федеральное правительство резко увеличило объем трансфертов регионам, которые достигли 3% ВВП, и региональным бюджетам снова удалось преодолеть дефицит, чего никак нельзя сказать о федеральном бюджете.
При составлении бюджета 1995 года лоббистские усилия со стороны регионов принесли довольно оригинальные результаты. С одной стороны, регионы оказались недовольными тем, что правительство не согласилось оставлять в их бюджетах больше доходов. С другой стороны, именно в этом году регионам удалось в ходе подготовки бюджета добиться весьма существенных успехов в получении помощи из бюджетного фонда финансовой поддержки. Если в первоначальном варианте бюджета на эту помощь могли рассчитывать 67 субъектов федерации из 89, то, согласно принятому бюджету, ее будут получать 78 регионов — впервые 90% субъектов федерации оказались отнесенными к категории "нуждающихся" и "особо нуждающихся в финансовой поддержке".
Однако наиболее существенно, что в этом году федеральным властям удалось сохранить весьма специфичную систему выборочного поощрения отдельных регионов, при которой средства перечисляются не только в виде бюджетных трансфертов, но и в виде произвольного целевого финансирования. И это при том, что международные финансовые организации активно настаивают на "прозрачности" межбюджетных отношений (причем еще в 1994 году правительство формально согласилось с этими требованиями). В бюджете 1995 года "открыто" (через фонд финансовой поддержки) регионам должно быть перечислено 14,8 трлн рублей, и еще 13,7 трлн помощи будет перераспределено помимо этого фонда.
С точки зрения предстоящих выборов подобная система как нельзя лучше отвечает интересам политического движения, возглавляемого премьером. Постоянное обращение за дополнительными средствами к федеральному бюджету, которым заняты региональные лидеры, теперь наконец-то может быть оговорено конкретными политическими условиями, более существенными, чем простое подтверждение лояльности. При этом новый межведомственный совет по государственному финансовому контролю, отслеживающий в числе прочего и целевое использование бюджетных средств, послужит одним из инструментов, обеспечивающих следование части регионов в фарватере премьерского блока. Более того, поскольку трудно найти регион, где все без исключения бюджетные средства использовались бы строго по своему целевому назначению, министр финансов предоставил федеральному правительству и одно из средств давления на региональные власти, которое имеет более долгосрочный характер, чем премьерская избирательная кампания. Предложение Черномырдина отправить в следственные органы все документы о выявленных контрольно-ревизионным управлением Минфина нарушениях, прозвучавшее после доклада Панскова на заседании правительства, может еще не раз прозвучать и из уст других премьеров. Однако это вопрос более отдаленного будущего. В краткосрочной перспективе можно утверждать в этой связи лишь одно: эффективная работа совета по государственному финансовому контролю во время избирательной кампании и столь же эффективная работа Минфина по исполнению бюджета могут привести к тому, что в правительстве появится новый ведомственный блок. Возглавлять который, не исключено, будет новый вице-премьер.
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ