26 июля свое столетие отмечает ФБР США. Его деятельность началась с описи американских борделей, и лишь спустя десятилетия бюро превратилось в организацию, которой одинаково страшились и главари мафии, и известные террористы, и даже президенты Соединенных Штатов.
Дитя бюрократии
Своим созданием Федеральное бюро расследований, едва ли не самая известная правоохранительная структура мира, обязана, как это ни парадоксально, неприязни, которую конгресс США испытывал к спецслужбам.
Началось все в 1906 году, когда до конгресса дошли сведения о том, что министерство юстиции США, на которое была возложена обязанность контролировать соблюдение федеральных законов и бороться с их нарушителями, регулярно обращалось за помощью к министерству финансов, в распоряжении которого имелась едва ли не единственная общефедеральная правоохранительная структура — секретная служба. Собственных сил у минюста не было, да и обращение за помощью к коллегам оказывалось дешевле, чем содержание своих агентов.
Это стало поводом для парламентского расследования, устроенного обеими палатами американского конгресса. Практику сочли порочной, поскольку, по словам ее самого активного противника конгрессмена Джеймса Тоуни, она вела к тому, что "конгресс никогда не мог одобрить,— проникновению секретной службы в каждое министерство и образованию системы слежки, которая противна самой теории нашего государства". Итогом расследования стало принятие закона, запрещавшего сотрудникам министерства финансов под страхом немедленного увольнения и лишения права на пенсию выполнять поручения других министерств.
Оставшись один на один с обязанностью бороться с преступностью, тогдашний министр юстиции США Чарльз Бонапарте (внучатый племянник Наполеона Бонапарта) издал внутреннее распоряжение, в соответствии с которым в системе министерства юстиции создавалось новое подразделение — следственное бюро (Bureau of Investigations). Первым его руководителем стал старший следователь министерства юстиции Стэнли Финч. А первым серьезным поручением новой структуре стала подготовка материалов для законопроекта о запрете белого рабства (проституции). Спецагенты Стэнли Финча составили полную опись действовавших в США борделей и представили ее министру юстиции.
Слуга одного господина
Следственное бюро министерства юстиции продолжало играть второстепенную роль в системе правоохранительных органов США до середины 20-х годов прошлого века, пока его руководителем в 1924 году не стал Джон Эдгар Гувер. Человек властолюбивый, он с самого начала рассматривал вверенное ему ведомство как личную собственность и приложил фантастические усилия к тому, чтобы сделать его одним из самых влиятельных федеральных ведомств США.
Для начала он придумал систему ротации кадров, гарантировавшую почти полное отсутствие коррупции. Смысл системы состоял в том, чтобы лишить преступников возможности заводить неформальные отношения с агентами бюро. Поэтому с тех пор и до сего дня спецагенты никогда не работают долго в одном месте, а в региональные отделения бюро никогда не принимают местных жителей.
Затем Гувер занялся расширением полномочий своей организации. К тому моменту, когда Гувер возглавил ее, едва ли не основными законодательными актами, на которых базировалась деятельность бюро, были принятый еще в XIX веке закон о торговле между штатами, закон о шпионаже от 1917 года и национальный закон о кражах автомобилей 1919 года. Это означало, что агенты могли расследовать лишь те дела, которые так или иначе нарушали эти законы. Убийства, организованная преступность, подпольная продажа спиртного в большинстве случаев выходили за рамки полномочий агентов. Гувер все это изменил. По его приказу агенты начали проводить громкие операции по поимке или уничтожению преступников. Все такие операции (Гувер особо заботился, чтобы газеты сообщали о них на первых полосах) были фактически провокациями. Преступников вынуждали действовать так, чтобы агенты могли обезвредить (или уничтожить) их "в порядке самообороны" или во время пресечения "случайно" обнаруженного преступления — в противном случае агенты, превысившие полномочия, сами нарушали бы закон.
Сейчас "подставные операции" — распространенная форма работы всех правоохранительных служб во всех странах. Но придуманы и широко внедрены они были именно Гувером. В итоге агентов бюро стали все чаще привлекать к разнообразным операциям, а конгресс всякий раз, когда расширял список "федеральных преступлений", поручал борьбу с ними именно бюро Джона Эдгара Гувера.
Наконец, еще одну слабую сторону деятельности бюро Гувер превратил в сильную. В течение многих лет агенты бюро не имели права совершать аресты (всякий раз, арестовывая преступника, агенты обязаны были передавать его местной полиции), а большинство не имело даже права носить огнестрельное оружие. Не пытаясь сразу изменить это положение, Гувер пошел в обход: он придумал сделать бюро центром криминалистических исследований. Усилия Гувера увенчались полным успехом в 1932 году, когда была открыта криминалистическая лаборатория ФБР и бюро превратилось в научный центр раскрытия преступлений. Теперь в научные центры ФБР обращаются правоохранительные органы не только США, но и других стран.
Плодами своих трудов Гувер смог воспользоваться уже к середине 1930-х годов. Бюро расследований министерства юстиции получило новое название — Федеральное бюро расследований (кстати, в СССР в то время организация была известна под названием Федеральное следственное бюро, или ФСБ). У организации впервые появился отдельный бюджет, сотрудники бюро пользовались не только самыми широкими правами при проведении расследований, но и громадной научной и информационной базой. Полномочия бюро были существенно шире, чем у других федеральных правоохранительных ведомств, а во время второй мировой войны расширились еще больше. Джон Гувер превратился в едва ли не самого информированного и влиятельного чиновника в США, пользовавшегося к тому же безусловной лояльностью всех своих подчиненных.
Во главе бюро Гувер находился почти полстолетия. Едва ли не каждый президент, начиная с Гарри Трумэна, в какой-то момент хотел уволить Гувера, однако ни один из них на это так и не решился. Причина проста. С середины 1930-х годов, когда на ФБР была возложена обязанность следить за деятельностью всех более или менее экстремистских организаций, от нацистских групп до компартии США и Ку-клукс-клана, сотрудники бюро использовали свои полномочия для слежки за всеми, кого лично Гувер считал опасными или, наоборот, полезными.
"Если Гувер не завел на вас досье, то вы просто никто. Если это и преувеличение, то не слишком большое,— говорит историк Пол Джонс.— Он составлял досье на друзей и врагов, начальников и подчиненных. Он считал, что ключ к власти — информация. Безусловно, в те времена именно он владел этим ключом". ФБР вело слежку за политиками, деятелями культуры и искусства. Под негласным надзором агентов ФБР находились Чарли Чаплин, Элвис Пресли, Мэрилин Монро, Джон Леннон. Один из бывших сотрудников ФБР утверждал, что бюро пыталось довести до самоубийства Мартина Лютера Кинга.
Лишь однажды, в середине 1960-х годов, в Вашингтоне осмелились свергнуть директора ФБР. Конгрессом был принят всеобщий закон о контроле над преступностью и безопасностью улиц. В нем помимо всего прочего менялась процедура назначения директора ФБР: устанавливался десятилетний максимальный срок для занятия этой должности и обязательное утверждение кандидатуры в сенате США. Тем не менее в законе особо оговаривалось, что все эти требования касаются только будущих директоров ФБР, но не Джона Эдгара Гувера. Говорят, перед принятием закона Гувер убеждал конгрессменов в своей правоте, приводя в качестве аргументов самые неприятные подробности их личной жизни.
Жертва культа личности
В 1972 году Гувер умер. Запуганные Гувером политики начали мстить. Конгресс в рамках расследования Уотергейтского скандала начал проверку всего, чем занималось Федеральное бюро расследований чуть ли не со дня своего основания. Результатом расследования, вскрывшего массовые нарушения закона сотрудниками ФБР, стало принятие новых правил деятельности бюро по обеспечению национальной безопасности и по сбору информации. ФБР было поставлено под жесткий контроль конгресса и министерства юстиции.
Правда, как это ни парадоксально, в результате борьбы с наследием Гувера бюро стало еще более могущественным. Под непосредственное руководство директора ФБР было передано управление по борьбе с нелегальным оборотом наркотиков. И именно тогда ФБР получило исключительное право заниматься расследованием всех федеральных преступлений. Подавляющее большинство других правоохранительных ведомств США было фактически поставлено в подчиненное положение по отношению к бюро.
Даже после принятия закона о реформе разведки и предотвращении терроризма, который впервые сделал директора ФБР подчиненным (в некоторых вопросах, связанных с борьбой с терроризмом) директору национальной разведки США, влияние ФБР не ослабло. Формальная зависимость от директора национальной разведки была компенсирована максимальным расширением полномочий ФБР в сборе и анализе информации на территории США. Поэтому свое столетие агентство отмечает как одно из самых влиятельных ведомств США и, без всякого преувеличения, как самое мощное полицейское учреждение в мире.