На прошлой неделе российское правительство заметно активизировало свои усилия в области углубления экономической реформы. Правда, на сегодняшний день эта активность воплощается преимущественно в энергию замыслов (правительство рассмотрело и одобрило план собственных действий и сделало заявление) и не распространяется на энергию действий. Возможно, это и к лучшему.
Месяц назад эксперты Ъ, комментируя предыдущие шаги правительства, предположили, что всячески подчеркиваемая министрами-реформаторами приверженность финансовой стабилизации как таковой (даже без учета ее возможных негативных воздействий на экономику) — не более чем отвлекающий маневр. Маневр нужен, чтобы и дальше договариваться с МВФ и влиятельными политиками-демократами, пораженными рыночным романтизмом. В реальности же здравый смысл и прагматизм, помноженные на надвигающуюся опасность хозяйственного краха, неизбежно приведут правительство к политике государственного регулирования экономики, в первую очередь по линии усиления роли централизованных инвестиций (см. статью "Траурно-триумфальная симфония" в Ъ #40).
Для того чтобы подтвердить (или опровергнуть) выдвинутую гипотезу, редакция Ъ в меру своих возможностей внимательно следила за эволюцией программы антикризисных мер, разработанной специалистами Госкомпрома ("программа Сосковца"). Судя по поступавшим неофициальным сведениям, эта программа, представляющая собой, пожалуй, наиболее проработанный и разумный документ из появлявшихся в постперестроечный период (Ъ писал об этом документе в #35, стр. 4-5), редактировалась в "финансово-стабилизационном" плане и готовилась к обсуждению на заседании правительства. Вместе с программой на заседании подлежал обсуждению и доклад о состоянии экономики, подготовленный правительственным Центром экономической конъюнктуры.
Все, казалось, шло логично. Действительно, директор Центра экономической конъюнктуры Яков Уринсон, недавно назначенный и. о. первого заместителя министра экономики, как поговаривают в министерстве, на самом деле гораздо первее всех остальных первых и рассматривается в качестве реальной кандидатуры в министры. При этом Уринсон, возглавлявший ранее ГВЦ Госплана (каковой ГВЦ и был впоследствии преобразован в Центр конъюнктуры) — весьма квалифицированный экономист, вполне способный реанимировать утраченные навыки макроэкономического планирования и адаптировать их к сегодняшним задачам экономики переходного типа. Вырисовывалось, казалось бы, естественное сочетание: проработанная госкомпромовская программа и профессиональный министр экономики.
Однако действительность разошлась с логикой. В прошлый вторник на заседании президиума Совмина о программе и не вспомнили — вместо нее был принят план действий правительства по выполнению старого документа, подготовленного Минэкономики еще во времена Олега Лобова. Что это за документ, Ъ тоже рассказывал (#32, статья под названием "Эта штука будет послабее, чем 'Фауст' Гете"). Кроме того, в четверг, как бы вдогонку к плану действий, правительство выступило с заявлением об экономической политике на 1993-1994 годы. Анализ этих текстов приводит к грустным выводам.
Дело даже не в том, что и план действий, и заявление перенасыщены призывами к финансовой стабилизации: к этому все уже привыкли и понимают, что за западные кредиты надо платить — хотя бы даже неаккуратно переведенными с английского заявлениями (о происхождении правительственного заявления см. стр. 18-19). Простительны и очевидные расхождения в принятых практически одновременно документах: согласно плану, правительство хочет довести индекс инфляции до 10% уже к концу этого года, а судя по заявлению, индекс составит 15%, да и то только в январе 1994 года. Видимо, документы готовили разные люди — заявление разрабатывали просто оптимисты, а план действий — жизнерадостные оптимисты, сродни вольтеровскому доктору Панглосу ("Все к лучшему в этом наилучшем из всех возможных миров").
Проблема в другом: после знакомства с выпущенными документами складывается впечатление, что у правительства даже не столько не доходят руки до структурной перестройки экономики и активизации инвестиций, сколько оно попросту не в курсе дела.
Как министры-реформаторы представляют себе инвестиционную и структурную политику
Инвестиционная политика видится реформаторам скромной: предусмотренные на будущий год капиталовложения в экономику будут меньше инвестиций этого года. Может быть, это и правильно: жить надо по средствам, а денег нет, куда-то делись. В будущем году средств окажется еще меньше — правительственные эксперты прогнозируют промышленный спад в размере примерно 10% (на наш взгляд, это еще одно проявление жизнерадостного оптимизма). Однако несмотря на спад, из тех же прогнозов следует, что реальные доходы населения все же увеличатся, иными словами, доля потребления населения в валовом внутреннем продукте возрастет. Значит, получается, что выбор вновь, как и прежде, делается в пользу потребления за счет свертывания инвестиций.
Однако и это, может быть, верно: куда же дальше беднеть населению? Тем более что инвестиции инвестициям рознь: можно потратить много, но без толку, а можно мало и результативно. Выбор такого рода — куда вложить деньги с наибольшей отдачей для дела — и называется структурной политикой. Так вот, никакой структурной политики у правительства нет и, кажется, быть не может.
В самом деле, структурная политика, согласно плану действий правительства, складывается из общей программы структурной перестройки и набора федеральных целевых программ. Возьмем план действий правительства в части программы структурной перестройки. Он производит очень странное, если не сказать подозрительное, впечатление.
Есть здесь, скажем, пункт о стимулировании частных инвестиций. Он предполагает разработку механизма государственных гарантий по таким инвестициям, изыскание средств для формировании гарантийного фонда и так далее, дело обычное. Но вот для реализации пункта о стимулировании частных инвестиций план предусматривает принятие правительственного постановления о переоценке основных средств предприятий. Спрашивается: почему так узко? Ведь это представляет интерес только для инвесторов, скупающих акции приватизированных предприятий. А какое отношение это имеет к частному предпринимателю, который упомянутые фонды только лишь собирается создавать? И почему эта мера вдруг привязана именно к частному предпринимательству? А государственным предприятиям основные фонды, надо так понимать, индексировать не будут?
Далее, пункт под названием "Отраслевые проблемы структурной перестройки". В нем пять подпунктов, из которых три никакого отношения к отраслевым проблемам не имеют. Скажем, подпункт "Обеспечение экологической безопасности": ясно, что эта проблема носит сугубо межотраслевой характер. А как, скажите, трактовать подпункт 3 — "Снятие структурных ограничений во внешней торговле"? Ведь внешняя торговля вовсе не отрасль, это скорее некий функциональный блок в экономической системе, такой же, как, например, налоговая система. А вот план правительства предлагает собственное эзотерическое объяснение: структурная перестройка внешней торговли — это, оказывается, "развитие трубопроводного транспорта и систем 'река-море'"(??). Ни больше ни меньше.
И уж совсем странно звучит последний подпункт отраслевых структурных проблем. Это "упорядочение финансирования и деятельности уголовно-исправительной системы". Нужное дело. Но несколько не к месту.
Но это еще не все. Самое интересное начинается, когда дело касается второго элемента структурной политики — федеральных целевых программ. С ними приключилась такая история. Эти программы разрабатывали министерства и ведомства — обсчитывали их эффективность, оценивали сроки реализации, вычисляли требующиеся капиталовложения и в подобном виде передавали в Министерство экономики. В министерстве программы просеяли, какие-то отбросили, какие-то оставили и принялись было решать, как быть с ними дальше.
Конечно, список программ, утвержденный министерством, тоже производит несколько странное впечатление. Он причудлив и эклектичен, как архитектура Гауди. В нем есть программа "Газоэнергетика" и программа развития циркового искусства, программа "Подготовка фермеров" и многоэтапная программа "Улучшение ритуального обслуживания населения", программа "Переселение российских немцев в Россию" (??) и программы "Дети-инвалиды", "Дети-сироты", "Дети Чернобыля", "Дети Севера" (напрашивается "Дети лейтенанта Шмидта"; остается только непонятным, имеют ли какое-то значение остальные российские дети). Однако несмотря ни на что, какой-то труд в разработку этих программ вложен, а раз так, то при здравом подходе и смысл из них можно было бы извлечь.
Однако с приходом в Минэкономики Егора Гайдара "программная" составляющая федеральной структурной политики оказалась под очень большим вопросом. Дело в том, что программы перед их включением в окончательный список на реализацию и, что самое важное, бюджетное финансирование должны пройти через экспертные группы. Независимые эксперты — ученые, производственники, толковые чиновники — призваны проанализировать программы и вынести окончательный вердикт: открывать или не открывать финансирование проекта. Естественно, что при выработке заключения спецы пользуются определенными критериями: в каких-то случаях формальными, в каких-то — сугубо экспертными, в каждом случае своими. При этом выбор критериев в таких случаях — прерогатива исключительно экспертов, даже при использовании формальных процедур (типа, скажем, так называемого "Дельфийского метода"): на то они и эксперты.
Но не тут-то было. Егор Гайдар решил полет экспертной мысли отрегулировать. Для этого были использованы научные разработки института системных исследований, где первый вице-премьер когда-то формировался как доктор экономических наук.
Бывшие коллеги Гайдара по системным исследованиям придумали такую методику оценки федеральных инвестиционных программ. Ими разработаны шесть групп критериев: значимость программы, обоснованность программы, реализуемость программы и т. д. В составе каждой группы экспертам предлагаются критерии второго уровня. Скажем, в блоке оценок обоснованности программы нужно дать заключение относительно целостности программы, ее проработанности и перспективности.
Но самое интересное — это критерии третьего уровня. Как, например, эксперты оценивают проработанность программы? Методика, рекомендованная Егором Гайдаром, предлагает экспертам на выбор варианты ответов: 1) "на хорошем уровне"; 2) "на удовлетворительном уровне"; 3) "на невысоком уровне". А какие могут быть, скажем, шансы на реализацию программы? Согласно методике, эксперты не долго думая должны выбрать между вариантами ответа: 1) "высокие"; 2) "низкие".
И так далее — на четырех страницах убористого текста. Вот и представьте себе шизофреническую картину, как сидят эксперты, анализирующие программу "Дизелестроение", и задаются вопросом из методики: каковы же могут быть общекультурные потери (есть и такой критерий) от свертывания этой программы (вариантов ответа, сами понимаете, два: "большие потери" и "маленькие потери").
Ладно, если бы над всем этим посмеялись и забыли. Так нет: на прошлой неделе Яков Уринсон подписал циркулярное письмо в адрес экспертных групп, где без всякого намека на шутку предлагает им пользоваться этой методикой.
Что из этого следует?
Новые документы правительства привели специалистов Ъ к необходимости откорректировать свою точку зрения на действительные планы и возможности правительства в области стабилизации российской экономики. Видимо, правительственные материалы, вызывающие удивление и пробуждающие аналитическую мысль независимых экономистов, — вовсе не ширма, предназначенная для того, чтобы скрыть истинные намерения реформаторов и дать им возможность спокойно преодолевать ошибки и искать пути выхода из кризиса. В то же время это, конечно же, не злонамеренность, нацеленная на разрушение национальной экономики "в угоду мировому капиталу".
Скорее всего это нечто третье. Что именно? Неумение или нежелание работать? Возможно. Но возможно и то, что реальные центры экономического влияния лежат за пределами правительственных кабинетов. И подчеркнем, это вовсе не круглая фраза из разряда тех, что обычно завершают статьи, — это своего рода заявка. Анализ причин недееспособности правительства требует серьезного исследования баланса экономических интересов и экономической власти.
АНДРЕЙ Ъ-ШМАРОВ