Утвержденный правительством проект "Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года" стал первой в стране попыткой долгосрочного планирования инфраструктурной отрасли экономики. Впрочем, пока все равно не очень понятно, как эта программа будет реализоваться. Сохраняется один из главных рисков — недостаток финансирования.
Одним миром
Железные дороги России являются второй по величине транспортной системой мира, уступая по общей длине эксплуатационных путей лишь США. А по протяженности электрифицированных магистралей российские железные дороги занимают первое место в мире. Российская Федерация осуществляет более 20% грузооборота и 15% пассажирооборота всех железных дорог мира. Российские железные дороги являются неотъемлемой частью евразийской железнодорожной сети, они непосредственно связаны с железнодорожными системами Европы и Восточной Азии. Кроме того, через порты может осуществляться взаимодействие с транспортными системами Северной Америки.
Процессы глобализации, изменения традиционных мировых хозяйственных связей ставят сегодня перед Россией задачу рационального использования потенциала своего уникального экономико-географического положения. Развитие железнодорожного транспорта означает не только эффективную реализацию транзитного потенциала страны, что позволяет получить солидный экономический эффект от участия в международных перевозках, но и создает новые инструменты влияния России на мировые экономические процессы.
К концу ХХ века радикальные геополитические и социально-экономические преобразования в национальной экономике привели к нарастанию негативных процессов в развитии российских железных дорог, проявившихся в масштабном физическом и моральном старении основных фондов железнодорожного транспорта, прогрессирующем нарастании технико-технологической отсталости, а также хроническом дефиците финансовых ресурсов, необходимых для поддержания и обновления отрасли. С аналогичными проблемами столкнулись и другие инфраструктурные отрасли экономики России, в том числе электроэнергетика и связь.
Впрочем, проблемы структурного реформирования и развития на железнодорожном транспорте не являются уникальными российскими проблемами. В 1970-1980-х годах темпы развития очень многих железных дорог мира перестали соответствовать потребностям экономики.
В большинстве стран первым шагом, направленным на решение возникших проблем, стала структурная реформа железнодорожного транспорта. Для реализации мероприятий реформы, в частности, странами Европейского союза был разработан стандартизованный набор инструментов управления. Этот набор, включающий в себя методы разделения функций государственного регулирования и управления хозяйственной деятельностью, выделения естественно-монопольных и конкурентных секторов, дерегулирования видов деятельности, не являющихся естественно-монопольными, процедуры перехода от монопольного состояния отрасли к конкурентному и многие другие, с большим или меньшим успехом используется в течение последних 20-30 лет.
В 1998 году правительство РФ приступило к реализации аналогичных мер по реформированию российских железных дорог. Однако, несмотря на очевидные успехи структурной реформы, ее мероприятия и результаты оказались недостаточными для того, чтобы в короткие сроки создать эффективные источники внутриотраслевого развития, позволяющие обеспечить масштабное финансовое оздоровление и модернизацию отрасли, сформировать условия для ее долговременного устойчивого роста и повышения конкурентоспособности на мировом рынке.
И, несмотря на то, что в прогнозной части "Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года" предпринята попытка описания целевого состояния экономики и обеспечения ее роста железнодорожными транспортными ресурсами, пока не очень понятно, как все эти стратегические задачи будут реализовываться.
Выгодный партнер
Ключевая проблема, препятствующая ускоренному обновлению и развитию железнодорожного транспорта,— его хроническое недоинвестирование. Собственные инвестиционные ресурсы железнодорожной отрасли являются объективно ограниченными, а доля привлеченных инвестиций пока недостаточно высока. При сохранении существующих тенденций рост инвестиций в развитие российских железных дорог за период до 2010 года может составить, по большинству прогнозов, лишь 2,2 раза, против роста в 4,8 раза в экономике страны в целом.
Недоинвестирование российских железных дорог может стать серьезной проблемой при решении задач обновления, развития и повышения эффективности функционирования этого вида транспорта и фактором, ограничивающим рост экономики в целом.
Для того чтобы преодолеть это системное ограничение, необходима реализация комплекса мер, предусмотренных "Стратегией развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года". Этот документ был разработан по поручению президента, при этом была отмечена необходимость привлечения в отрасль "значительных инвестиционных ресурсов".
По словам президента ОАО РЖД Владимира Якунина, реализация столь масштабных программ, как свидетельствует зарубежный опыт, становится возможной и эффективной только при взаимодействии государства и частного бизнеса. В стратегии предложен механизм, четко увязывающий основные направления развития железнодорожного транспорта с участниками инвестиционного процесса.
Действительно, для реализации "Стратегии развития железнодорожного транспорта России до 2030 года" планируется активно использовать механизм государственно-частного партнерства. В стратегии определены партнеры, потенциальные заказчика и инвесторы, которые рассчитывают на получение наиболее существенных эффектов от развития и модернизации сети железных дорог. Именно они и должны стать основными инвесторами строительства и реконструкции железнодорожных линий.
Участие Российской Федерации в развитии железнодорожного транспорта реализуется через прямое бюджетное финансирование, а также через другие формы и инструменты государственного участия, например выделение средств из Инвестиционного фонда Российской Федерации на условиях государственно-частного партнерства, финансирование в рамках федеральных и межгосударственных целевых программ, предоставление налоговых инвестиционных кредитов. В стратегии четко обозначены объемы инвестиций всех заинтересованных сторон.
Но эксперты, опрошенные BG, указывают на ряд проблем, без решения которых реализовать отраслевую "Стратегию 2030" не удастся. Например, в проекте федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)" соотношение источников финансирования строительства новых железнодорожных линий в рамках государственно-частного партнерства отличается от соотношения, заложенного в "Стратегии 2030", которая предполагает снижение почти вдвое доли финансирования из госбюджета и бюджетов субъектов РФ, в пользу соответствующего увеличения объема инвестиций из частных источников.
Кроме того, до сих пор не отработан механизм государственно-частного партнерства. Вызывает сомнение перспектива освоения и эффективного использования частных инвестиций. Федеральный закон "О концессиях" не дает реальных инструментов для финансирования частными структурами инфраструктурных проектов. Наконец, в налоговом законодательстве отсутствуют прозрачные и ясные положения, описывающие взаимодействие государственных и частных структур.
Негативную роль в ближайшем будущем сыграет и наличие существенных обременений на имущество ОАО РЖД. По словам руководителя департамента инфраструктурных и транспортных проектов юридической фирмы "Вегас-Лекс" Александра Кошкина, вопросы о возможности совместного финансирования со стороны региона и федерального центра пока не решены. Например, инвестор готов профинансировать за свой счет модернизацию действующей железнодорожной ветки с целью увеличения ее пропускной способности. Однако РЖД как собственник этой ветки не имеет возможности привлечь эти средства. Отсутствуют правовые основания, так как данная ветка в силу действующего законодательства не может не только продаваться, но и передаваться в аренду, в иное пользование, вноситься в качестве взноса в уставный капитал совместной компании. Акции РЖД также ограничены в обороте.
Очевидно, есть необходимость согласования финансовых механизмов, заложенных в программе "Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года", с близкими по духу и смыслу проектами в других отраслях, государственными программами развития экономики и социальной сферы. И необходима более тщательная проработка механизма государственно-частного партнерства.