Отборные санкции

Российскую новостную повестку продолжают будоражить сообщения об очередном законопроекте Конгресса США о санкциях против России. Речь о билле покойного сенатора Линдси Грэма (признан в РФ экстремистом и террористом). Он был внесен в Сенат еще 1 апреля 2025 года и периодически становился медийным поводом. Основное внимание привлекала угроза пошлин до 500% в отношении стран, закупающих российскую нефть и иное сырье. После смерти сенатора Грэма законопроект вновь появился в публичном поле. Сенатор Дарлин Грэм, младшая сестра Линдси Грэма, на днях внесла в Сенат новую редакцию законопроекта. Шансы на его прохождение едва ли стоит сбрасывать со счетов, а его анализ нужен для превентивного понимания возможных рисков. Разберем документ шаг за шагом.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Далеко не каждый законопроект о санкциях становится законом. Речь может идти о 3–4% успешных биллей. В отношении России, Китая, Ирана и множества других стран такие проекты появляются практически каждый день, но лишь единицы становятся законом. Проект может кочевать из одной редакции в другую годами, чтобы затем исчезнуть либо просочиться в федеральное законодательство в качестве отдельной части более крупного закона. Например, об оборонном бюджете. Или же составить комбинацию с другими проектами — к российской тематике легко может быть прикреплена часть по Ирану или Северной Корее, как это произошло в 2017 году с известным у нас законом «О противодействии врагам Америки посредством санкций» (CAATSA). Иногда билль становится законом в том виде, в котором был внесен в одну из палат.

Федеральное законодательство США строится как тетрис или как конструктор лего. В ход могут идти разные детали и заготовки.

Что повышает шансы на прохождение билля? Среди факторов — наличие межпартийного консенсуса. Он прослеживается по составу спонсоров билля. Чем их больше, тем больше шансов у законопроекта, особенно если среди спонсоров представители обеих партий — Республиканской и Демократической. Впрочем, сам по себе данный фактор решающим назвать сложно. Проектов с большим числом спонсоров от обеих партий было много, что не мешало им быть отправленными в архив.

Поддержка президента также вряд ли является решающим фактором. Да, он может наложить вето. Но Конгресс преодолеет его совместной резолюцией. Впрочем, подходы администрации и Конгресса часто совпадают — даже если публично и говорится об обратном. Упомянутый закон CAATSA позиционировался законодателями как средство сдерживания Дональда Трампа в его отношениях с Москвой. Но сам Дональд Трамп никогда не препятствовал его исполнению.

Скорее можно говорить о законодательном процессе США как о самоорганизующемся хаосе. Множество биллей проходит естественный отбор, выживают единицы, причем в самых причудливых формах и на фоне, казалось бы, случайных факторов. Однако за хаосом и случайностью есть своя система. Точно предсказать прохождение проекта невозможно. Но вот допускать «всплытие» отдельных его деталей или механизмов в иных проектах нужно вполне серьезно.

Федеральные (публичные) законы зачастую оставляют президенту США достаточно широкое пространство в их применении. Более того, у президента есть обширные полномочия во внешней политике, которые он может реализовать и без новых законов. Например, те самые пошлины, о которых так много говорят в связи с проектом Линдси Грэма и его последующими редакциями, давно вводятся Дональдом Трампом на основе его президентских полномочий. В 2025 году он вводил тарифы в отношении Индии за закупки российской нефти без всяких законодательных импульсов Конгресса. Часто президентские действия опережают нормотворческий процесс Конгресса. Кроме того, в исполнении федеральных законов у президента тоже большая дискреция. Он может перевыполнять их, а может исполнять сквозь пальцы, направляя в Конгресс отчеты-отписки. При всей возрастающей значимости Конгресса в политике санкций США остаются президентской республикой.

Без «черных лебедей»

Вернемся к законопроекту Дарлин Грэм. Число его спонсоров достаточно велико — 62 сенатора. Среди них как республиканцы, так и демократы. Отдельные спонсоры ранее уже выступали соавторами законопроектов о санкциях против России. Это Ричард Блюменталь, Джеймс Ленкфорд, Тед Круз, Джин Шахин и другие. Дональд Трамп периодически высказывался в пользу законопроекта, в том числе предлагая добавить в него и санкции против Ирана. Пока таких редакций сделано не было. Но технически вопрос решаем быстро. В текущей редакции проект Дарлин Грэм проработан достаточно подробно. Он отличается от большого числа проектов о санкциях, которые носят более сумбурный характер. Здесь уровень подготовки выше. Посмотрим на основные составляющие.

Ст. 102 среди прочего вводит блокирующие финансовые и визовые санкции в отношении высших должностных лиц России. Такие санкции и так уже введены президентскими полномочиями. Здесь же — санкции в отношении зарубежных лиц, поставляющих в Россию товары двойного назначения. Они уже активно вводятся администрацией США с самого начала СВО. Этой же статьей предусмотрены санкции в отношении лиц, подрывающих суверенитет и демократию Украины. Такие санкции масштабно вводятся с 2014 года и особенно с 2022 года.

Тут же предусмотрены санкции в отношении российских «олигархов» — здесь бросается в глаза формулировка о том, что одним из критериев для санкций является отказ от осуждения политики российских властей на Украине.

Но в целом ограничения против российских бизнесменов вводились и до, и после СВО на основе указов американского президента. Санкции в отношении морских судов, перевозящих российскую нефть, сжиженный газ, уран, уголь, вооружения и прочее,— подобные санкции также активно вводились администрацией, в том числе и против судовладельцев. Похожая практика у ЕС и Великобритании. В проекте Грэм содержится норма о том, что санкции Брюсселя и Лондона сами по себе могут быть основанием для их дублирования в США.

Ст. 103. вводит санкции в отношении финансовых институтов, связанных с российским правительством. Такие санкции администрация США уже давно ввела. Причем под санкциями и банки с государственным участием, и множество частных банков. Здесь же ст. 104 о санкциях против других компаний с госучастием. Опять же, администрация такие санкции вводила еще до СВО, а после ее начала — в массовом порядке. То же самое относится к ст. 105 о запрете на перевод средств, связанных с Российской Федерацией. Де-факто такой перевод и так практически невозможен в силу масштабных блокирующих санкций против российского финансового сектора. Здесь же ст. 106 о запрете для российских компаний с госучастием листинговаться на американских биржах. Но они и так этого сделать не могут с учетом того, что подавляющее большинство «голубых фишек» либо связанных с ними лиц находится под блокирующими санкциями. Это касается и ст. 107, вводящей запрет на инвестиции в Россию. Такие запреты были введены еще Джо Байденом в марте 2022 года. Другое дело, что в случае законодательного закрепления отмена такого запрета будет более сложной.

Дальнейшие составляющие проекта также во многом уже отражены в нормотворчестве и правоприменении администраций Трампа и Байдена. Запрет на импорт российских энергоносителей (ст. 108) введен Байденом в марте 2022 года. Билль предполагает и запрет энергетического экспорта из США в Россию. Но Россия не нуждается в подобных товарах из США. Запрет на покупку российских облигаций (ст. 109) также был введен Байденом и Минфином США еще в начале СВО.

Ст. 110 кажется новеллой. Здесь прописан механизм санкций в отношении зарубежных поставщиков услуг финансовых сообщений. Предлагается блокировать их в случае оказания услуг для лиц, которые попадают под санкции по ст. 103.

Однако крупнейший поставщик (бельгийский SWIFT) и так уклоняется от работы с российскими лицами под санкциями. Кроме того, он ограничен правом ЕС, которое прямо запрещает предоставление таких услуг поименованным российским банкам (ст. 5h Регламента 833/2014). Теоретически под угрозой китайские сервисы. Но они также проявляют большую осторожность и учитывают правовые риски со стороны США.

Ст. 111 предполагает запрет на импорт российского урана и санкции против руководителей ГК «Росатом». Но подобный законодательный запрет уже существует в виде закона «О запрете импорта российского урана» от 13 мая 2024 года (PL 118–62). Санкции в отношении отдельных активов российской атомной отрасли уже вводились администрацией, хотя законопроект закладывает предпосылки для их эскалации.

Ст. 112 о введении 500% пошлин на импорт из России выглядит несколько странно. В ней поименованы такие товары, как нефть, газ, сжиженный газ, уголь и прочее. Однако их ввоз в США запрещен Джо Байденом в 2022 году. Кроме того, энергетический импорт из России остановлен законом «О приостановке энергетического импорта из России» от 8 апреля 2022 года (PL 117–109). Возникает вопрос, как можно ввести пошлины в отношении того, что поставлять запрещено?

Ст. 113 раскрывает уже хорошо известную угрозу о тарифах против третьих стран за покупку российской нефти или природного газа. На этот раз пошлина ограничивается порогом в 100%.

Но более детально прописываются критерии для введения пошлин. Например, они могут вводиться в отношении пяти крупнейших импортеров российской нефти. Проект в такой редакции вполне может вызвать беспокойство у покупателей российской нефти. Но практика подобных пошлин и их отмены уже была. Поэтому новым риск назвать сложно. Его законодательное закрепление спокойствия бизнесу не добавит. Но и «черным лебедем» он уже не является. Ст. 113 остается ключевым элементом проекта сенатора Грэм.

Отмену санкций проект привязывает к достижению мира на Украине. В этом случае президент может отменять ранее введенные в соответствии с законом санкции, но обосновывать такое решение перед Конгрессом. Последний может отменить его совместной резолюцией. Похожий механизм ранее был отработан в CAATSA применительно к санкциям, введенным указами Барака Обамы после начала украинского кризиса в 2014 году.

В сухом остатке главной претензией к законопроекту сенатора Грэм со стороны администрации наверняка будет его избыточность с учетом того, что многие его положения либо применяются, либо уже содержатся в ранее принятых законах. Что далеко не обязательно может помешать его прохождению. Пресловутая ст. 113 может попросту «вынырнуть» в других законопроектах. Либо текущий проект дополнится санкциями в отношении Ирана или других стран. В билле нет «черных лебедей», но имеющиеся в нем риски требуют непредвзятого анализа и внимания.

Иван Тимофеев, генеральный директор Российского совета по международным делам, программный директор Международного дискуссионного клуба «Валдай»