ГЧП осваивает космос

К 2036 году Правительство РФ намерено довести долю частных инвестиций в российскую космическую отрасль до 35%, и ВЭБ.РФ и «Роскосмос» уже структурируют первые проекты, пробуя перенести в космос классические механизмы ГЧП – как концессии по 115-ФЗ, так и ГЧП по 224-ФЗ. Однако главные угрозы для финансовой модели таких проектов кроются не в технологиях, полагает Артем Свистунов, старший юрист юридической фирмы «Меллинг, Войтишкин и Партнеры». Международное регулирование радиочастот, фактическая госмонополия на запуски и угроза «орбитального ДТП» требуют специальных подходов: без них ГЧП-проекты в космосе рискуют остаться крайне непривлекательными для частных инвесторов.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Радиочастоты как главный актив: риск потерять все до старта

Спутник – это сложная радиостанция, чья коммерческая привлекательность зависит от выделенных частот, которые на международном уровне распределяет Международный союз электросвязи (МСЭ). Именно здесь кроется один из рисков орбитального ГЧП: частный инвестор не вправе напрямую обратиться в МСЭ, чтобы зарезервировать частоту, и оказывается в зависимости от публичного партнера. В России полномочия по организации работ по международно-правовой защите присвоения радиочастот или радиочастотных каналов для радиоэлектронных средств РФ, а также работ по их координации с администрациями связи иностранных государств или межправительственными спутниковыми организациями, возложены на Минцифры.

Процесс получения международных частот – это бюрократический марафон, который находится на критическом пути проекта. Заявка в Бюро радиосвязи МСЭ подается за годы до старта (не ранее 7 и не позднее 2 лет), далее следует этап международной координации – своего рода «бутылочное горлышко», при котором страны пытаются развести свои системы в эфире. И только при успешно проведенных прямых межгосударственных переговорах частота заносится в Международный регистр (MIFR) и получает правовую защиту на международном уровне.

Риск тупика в переговорах: кто принимает решение о регистрации?

Если на этапе координации договориться не удалось или процесс затягивается, статья 4.4 Правил МСЭ позволяет государству воспользоваться исключением и самостоятельно выделить частоту без согласия других стран при условии недопустимости создания помех другим пользователям частот. В этом случае частота учитывается в Международном регистре только в информационных целях.

Для защиты прав частного партнера эта правовая развилка должна фиксироваться в соглашении о ГЧП ясными обязательствами публичного партнера. Можно воспользоваться сценарием «переноса риска»: если соглашение позволяет инвестору обязать государство выделить частоту в рамках специальной процедуры, то риски незащищенности такой частоты от международных претензий переходят к инвестору. Так, вынужденное отключение аппарата из-за международных жалоб означает, что проектная компания не только теряет выручку, но и компенсирует государству издержки на урегулирование спора.

Еще один применимый вариант – сценарий «особого обстоятельства» (вето государства): если государство отказывается продвигать проект в МСЭ или не может обеспечить выделение необходимых для проекта частот, то проект не получает ключевой технологический актив. Такие события должны автоматически квалифицироваться как особые обстоятельства с компенсацией инвестору вложенного капитала и недополученной доходности.

Важно также учитывать правило «используй или потеряешь». Проблема «бумажных спутников» или «складирования частот» (резервирования за государством частот, для которых не существует реальных проектов) стоит очень остро. При этом право на частоту не выдается навсегда, регламент МСЭ устанавливает жесткий дедлайн – с момента подачи заявки есть семь лет, чтобы физически вывести спутник на орбиту и подтвердить его непрерывную работу в течение 90 дней.

Если аппарат не выведен вовремя, частота изымается, а инвестор теряет базовый актив. И здесь срабатывает критический триггер для синдикатов банков: в земном ГЧП инвестор может управлять сроками строительства (нанять другого подрядчика или ускорить работы), а в космосе соблюдение дедлайна МСЭ полностью зависит от наличия средств выведения (ракет-носителей), монополия на которые в России де-факто пока еще принадлежит государству. Если запуск сдвигается по вине государства, то право на частоту утрачивается, а сам проект сталкивается с критическим финансовым риском.

В концессионном соглашении или соглашении о ГЧП такой сценарий должен быть указан в качестве особого обстоятельства, влекущего за собой полную компенсацию государством всех вложенных инвестиций и доходности как частному партнеру, так и финансирующим организациям.

Телеметрия против коммерции

При структурировании проекта важно разграничивать частотный ресурс. Выделение полос для телеметрии и управления (ТТУ), обеспечивающих базовый контроль над аппаратом, редко вызывает международные споры. Главным камнем преткновения и условием монетизации выступают частоты полезной нагрузки (payload) – широкополосные диапазоны для передачи коммерческих данных или снимков дистанционного зондирования Земли (ДЗЗ). Именно эти частоты являются наиболее коммерчески востребованными. Без суверенных гарантий защиты коммерческих диапазонов на уровне МСЭ или гарантий публичного партнера возврата старшего долга при недоступности частот полезной нагрузки ни один синдикат банков не одобрит проектное финансирование.

Риски запуска и ответственность перед третьими лицами: кто платит за катастрофу?

Авария на старте или этапе выведения – это не только потеря актива, но и риск значительного ущерба третьим лицам. Как показывает статистика неудачных запусков, падение ракет может сопровождаться экологическими катастрофами: например, разливом гептила, что на практике приводило к международным претензиям на десятки миллионов долларов, как в случае с требованием компенсации в 60,7 млн долл. США от Казахстана (инцидент от 5 сентября 2007 г. при запуске Протон-М / Бриз-М 535-22/88522).

На международном уровне вопрос ответственности регулируется Конвенцией 1972 года об ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами. Конвенция возлагает безусловную ответственность независимо от вины на запускающее государство. Если обломки нанесли ущерб на поверхности Земли, претензии на международном уровне будут предъявлены Российской Федерации.

Российское законодательство (ст. 30 профильного закона «О космической деятельности») дублирует этот принцип: платит тот, кто запускал, причем независимо от вины. Но для проектной компании и финансирующего ее банка главная угроза таится в следующем шаге: придет ли государство к инвестору с регрессным иском после того, как расплатится за упавшие обломки?

И здесь возникает классическая проблема конфликта интересов: если на международной арене иск об ущербе предъявляется государству, у публичного партнера может не быть мотивации активно оспаривать требования или снижать сумму компенсации. Зачем тратить дипломатические ресурсы и портить отношения, если можно быстро урегулировать спор, выплатить компенсацию, а затем выставить 100% регрессное требование к частной проектной компании?

Как избежать банкротства проектной компании из-за дипломатических компромиссов? Логика космического ГЧП должна заимствовать из крупных M&A сделок механизм управления защитой от претензий третьих лиц. Частный бизнес не имеет международной публично-правовой правосубъектности и не может обязать государство уполномочить его на представление публичных интересов в таких спорах – следовательно, риск регресса должен жестко балансироваться встречными обязательствами государства. Во-первых, это право вето: публичный партнер не может признавать вину или заключать мировое соглашение без согласия инвестора. Во-вторых, утрата права на регресс: если представители государства идут на уступки вопреки обоснованной позиции проектной компании, государство берет убытки на себя. Наконец, ограничение ответственности: если авария произошла из-за дефекта государственной ракеты-носителя, концессионер освобождается от регресса, а потеря спутника признается «особым обстоятельством» с полным возмещением убытков.

Конец жизненного цикла и проблема космического мусора

В классическом ГЧП (по 224-ФЗ) заложен принцип, по которому по истечении срока соглашения инвестор обязан передать объект государству в нормативном состоянии. Государство получает работающую дорогу, школу или аэропорт.

В космосе этот принцип не работает. К концу расчетного срока службы ресурс спутника, как правило, исчерпан, и, если инвестор просто передаст такой аппарат государству, публичный партнер получит не актив, а токсичный пассив – космический мусор, который нужно утилизировать.

Также, по современным международным стандартам, по окончании срока службы спутник должен быть уведен на орбиту захоронения (для высоких орбит) или сведен с орбиты для сгорания в атмосфере (для низких орбит). Для этого требуется резерв топлива.

Необходимость сохранить топливо для утилизации означает, что инвестор должен принудительно завершить коммерческую эксплуатацию аппарата раньше срока его физического износа. В финансовой модели этот недополученный доход и прямые затраты на маневры утилизации должны быть четко зафиксированы и защищены. Если государство меняет правила утилизации в процессе полета, требуя утилизировать аппарат раньше срока, это должно трактоваться как особое обстоятельство с выплатой компенсации инвестору.

Помимо прочего, орбиты Земли стремительно перегружаются и риск того, что ГЧП-спутник будет уничтожен неконтролируемым обломком космического мусора до того, как окупит вложенные средства, растет с каждым годом. Если проектная компания теряет аппарат из-за столкновения с мусором, внешний долг остается непогашенным. Предпочтительным с точки зрения частного инвестора решением для космических ГЧП проектов может стать механизм минимального гарантированного дохода (МГД): если спутник гибнет не по вине концессионера, государство берет на себя покрытие старшего долга (выплаты банкам) и защиту финансовой модели от дефолта.

Земные законы для орбитальной экономики

Законы о концессиях и ГЧП (115-ФЗ и 224-ФЗ) создавались в первую очередь для платных дорог, школ и объектов ЖКХ, но орбитальной экономике необходим свой свод правил – специализированный «космический стандарт ГЧП». Он должен защитить инвестора от регрессных исков, признать сложности с международным признанием частот особым обстоятельством и закрепить механизм компенсаций при гибели спутника от космического мусора. Без профильного «космического стандарта» распределения рисков орбитальные ГЧП могут не взлететь.

У частного капитала сегодня есть интерес и ресурсы для финансирования орбитальной инфраструктуры, но инвестиции за пределы стратосферы станут системными лишь тогда, когда государство решит выступить не в роли монопольного регулятора, а равноправного партнера и защитника частного бизнеса на международной арене.