Оборонку будут приватизировать. Не сразу, но будут
На истекшей неделе в закрытую рассылку поступил президентский указ #1267 от 19 августа 1993 года "Об особенностях приватизации и дополнительных мерах государственного регулирования деятельности предприятий оборонных отраслей промышленности". Указы, дающие отраслям с наиболее мощным лобби возможность отхода от стандартных приватизационных процедур, — давно уже не новость. Вспомним серию указов о приватизации топливно-энергетических отраслей или аграрной сферы. Однако нынешний указ из этого ряда несколько выделяется: по мнению экспертов Ъ, он являет собой хрестоматийный пример компромисса, для которого все заинтересованные стороны пожертвовали очень многим.
А шанс вложить ваучеры в ВПК все-таки заметно возрос.
Само собой понятно, что подготовка этого указа стала очередным этапам затянувшейся борьбы "приватизаторов" с "отраслевиками". Кто же победил на этом этапе? Вопрос это не чисто спортивный. От ответа на него зависит, смогут ли нормальные гражданские люди вложить свои ваучеры и деньги в предприятия оборонных отраслей.
Первый зампред ГКИ Петр Мостовой, по нашей просьбе прокомментировавший указ, оценил его весьма высоко: "Этим указом поставлена точка в затяжном споре о том, какие же из предприятий оборонной промышленности не должны подлежать приватизации. Может быть, не точка, а многоточие, но достаточно четкое, поскольку по истечении трех месяцев ограничения этого указа утратят силу. Этот документ фиксирует реальный шаг вперед к переводу весьма консервативной отрасли в рыночные отношения. Это переход от системы административной, вертикальной, построенной на диктате — к системе партнерских, хотя, может быть, не совсем равноправных отношений. Сделаны отчетливые шаги в сторону коммерциализации предприятий оборонных отраслей. Я бы сравнил значение этого указа с эпохальным указом о коммерциализации, которым было отмечено начало экономической реформы". Итак, ГКИ считает, что этап за ним.
Но довольны и "чиновники оборонной промышленности". Приватизация оборонки приостановлена. Будет утвержден список предприятий, ей вообще не подлежащих. Роскомоборонпром получил право голоса на всех этапах приватизации того, что все-таки будет приватизироваться (это право у него и раньше было — но по именному указу как-то оно надежнее), и два новых рычага торможения приватизации — см. ниже.
Так что вопрос о том, кто выиграл, совсем не прост. По мнению экспертов Ъ, оба противника слишком много потеряли, чтобы праздновать победу. Но — судите сами.
Основное содержание указа
Уже первым пунктом приостанавливается "преобразование государственных предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности (согласно приложению) в акционерные общества и их приватизация... до утверждения Советом Министров перечня предприятий и организаций, не подлежащих приватизации (из числа указанных в приложении), но не более чем в течение трех месяцев с момента вступления в силу настоящего Указа". Совмину предстоит в трехмесячный срок утвердить перечень — по представлению ГКИ, Роскомоборонпрома и Минобороны.
В этом самом приложении, из-за которого указ и оказался закрытым, перечислены 474 предприятия и организации — из 1700 имеющихся, по словам представителя Роскомоборонпрома, в оборонных отраслях, то есть примерно 28%.
Г-н Мостовой сказал корреспонденту Ъ, что это список "не окончательный". Он составлен на основе предложений Минобороны и в него вошли предприятия, пограничные между разделами 2.1 и 2.2 Госпрограммы приватизации ("приватизация запрещена" и "приватизация по решению правительства"). "Этот список указывает на особый статус, особое положение предприятий в структуре военно-промышленного комплекса".
По словам Мостового, список согласовывался значительно дольше, чем сам текст указа. Из первоначально представленного перечня были исключены некоторые предприятия, документы на приватизацию которых переданы в правительство и сроки рассмотрения уже прошли, — формально это означает, что решение правительством принято.
В то же время и в последнем варианте списка, как сказали корреспонденту Ъ оборонщики, есть предприятия, по которым не только приняты решения, но и прошли чековые аукционы. Но это не главная потеря ГКИ: ведь указом процесс приватизации частично приостановлен. Только на три месяца? Но и этого хватит, чтобы не уложиться с приватизацией в срок действия ваучеров. Да и не тремя месяцами тут пахнет. Непременным условием приватизации, как мы увидим ниже, сделано заключение договора о выполнении госзаказа и сохранности государственных тайн — между тем даже типовые условия таких договоров пока отсутствуют. Правда, Роскомоборонпром обязали разработать их в течение месяца — но мало ли какие сроки пишут в указах. И наконец: не захочешь отпустить предприятие в акционерные общества — тяни с договором. Дешево и сердито.
В первом пункте указа есть и еще одно принципиальное положение: ГКИ, Роскомоборонпром, Минфин, Минэкономики и Минюст должны за месяц "разработать порядок принятия государством ответственности по обязательствам государственных предприятий и организаций, основная деятельность которых финансируется за счет средств республиканского бюджета".
Помещение этого задания в пункте, где речь идет о некоем списке предприятий, не должно вводить в заблуждение: речь идет, безусловно, об оборонных предприятиях вообще. Правительству по существу приказано если не увеличить, то по крайней мере упорядочить финансирование Минобороны. Ведь только за этот год оно — как заказчик — задолжало оборонке почти треть триллиона рублей, а ведь не все выплачено и за прошлый год. Степень реальной исполнимости такого приказа кажется нам весьма незначительной: денег-то нет. По мнению наблюдателей, очень возможно, что государство возьмет на себя ответственность по обязательствам только тех предприятий, которые не будут подлежать разгосударствлению. Во всяком случае, г-н Мостовой, говоря о доработке списка предприятий, чья приватизация будет запрещена, прямо связал его окончательный вид с масштабом найденных государством финансовых ресурсов.
А поэтому стратегический исход предрешен: приватизация огромного большинства оборонных предприятий просто неизбежна. В нынешних обстоятельствах это единственный способ уменьшить финансовое бремя государства по поддержке немыслимо огромного производственного аппарата ВПК.
По сути дела, на решение этой задачи направлен и второй пункт указа. В нем Роскомоборонпрому и ГКИ совместно с Минфином и Минэкономики велено в трехмесячный срок "подготовить предложения о создании финансовых институтов и порядке использования дивидендов по находящимся в федеральной собственности акциям акционерных обществ, созданных при преобразовании государственных предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, предусмотрев их направление на целевое финансирование конверсионных мероприятий, техническое перевооружение, реконструкцию и расширение производственных мощностей, проведение природоохранных мероприятий и содержание объектов социальной сферы этих предприятий и организаций".
Финансовые институты, о которых идет речь, — это, по словам г-на Мостового, прежде всего "инвестиционные фонды, связанные с обеспечением каналов, проводящих выделяемые государством средства целевым назначением конкретным предприятиям".
Еще один мощный удар по концепции "народной приватизации" наносит пункт третий, согласно которому, если при акционировании предприятий оборонки в федеральной собственности закрепляется контрольный пакет акций, то "доля государства в уставном капитале созданных акционерных обществ сохраняется на срок не менее трех лет". До сих пор в документах встречалась лишь формулировка "не более трех лет". Одно утешение — "указанный срок может быть пересмотрен в случае принятия новых законодательных актов".
Тут же решается вопрос о том, кто будет управлять этими пакетами акций: Госкомимуществу разрешено по представлению Роскомоборонпрома "поручать советам директоров акционерных обществ, созданных при преобразовании государственных предприятий оборонных отраслей промышленности, представлять интересы государства на собрании акционеров по пакету акций или части пакета акций (не более 20 процентов), закрепленных в федеральной собственности".
Г-н Мостовой напомнил, что такое решение соответствует закону о предприятиях: собственник вправе поручать осуществление тех или иных своих полномочий высшему органу управления предприятием. "А учитывая, что в состав совета директоров по должности входит руководитель (по указу #721 даже имеет там два голоса), эта процедура вреда не принесет, тем более что величина пакета строго ограничена 20%".
Этот пункт, спору нет, — прекрасный подарок директорам акционируемых предприятий. А также Роскомоборонпрому, который получил в свои руки важный инструмент — право "представления" в вопросе о том, давать этот подарок конкретному директору или нет.
Мелкие и крупные подробности
Не забыты и оборонные предприятия, не входящие в приложение к указу. Если их акционирование признается возможным (по разрешению правительства или ГКИ), то "генеральными директорами акционерных обществ, производящих вооружения, военную технику и боеприпасы, могут быть назначены только лица, имеющие квалификационный сертификат, выдаваемый в порядке, установленном Советом Министров". Такого "порядка" пока нет, но он скоро будет: указ дает Совмину месячный срок на то, чтобы "разработать и утвердить Положение о сертификации на право управления предприятиями и организациями оборонных отраслей промышленности, а также номенклатуру продукции, руководство разработкой и производством которой требует получения сертификата".
Г-н Мостовой пояснил, что полномочия директоров, с которыми были заключены контракты на момент преобразования в АО, сохраняются. Введение сертификации касается прежде всего предстоящих кадровых перемещений. "Для того, чтобы на предприятии такого рода назначить нового директора, нужно, чтобы он имел сертификат, поскольку эта деятельность связана с обеспечением государственных интересов".
Указ запрещает территориальным агентствам ГКИ принятие решения о приватизации оборонных предприятий, выполняющих госзаказ. Право такого решения остается за Москвой. По словам Петра Мостового, это никоим образом не меняет существующей процедуры принятия решений, но "этот пункт психологически успокоил чиновников оборонной промышленности".
Самый же поразительный (и самый обширный) пункт указа — бесспорно, п. 11. Он устанавливает, что "объекты, сведения о которых (включая фондовые материалы и научно-техническую и производственную документацию) составляют предмет государственной тайны, относятся исключительно к федеральной собственности, не подлежат приватизации (курсив наш. — Ъ) и исключаются из состава имущества приватизируемых предприятий оборонной промышленности. Право использования указанных объектов предоставляется предприятиям только на условиях договоров, заключаемых ими с ГКИ по согласованию с Роскомоборонпромом и Минбезопасности". И далее: "Заключение таких договоров является условием принятия решений о приватизации предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности". Вполне логично, что следующим пунктом указа Министерству безопасности и Роскомоборонпрому совместно с Минобороны и другими заинтересованными органами велено в месячный срок довести до сведения предприятий и организаций Российской Федерации очередной перечень сведений, составляющих государственную тайну.
Итак, из приватизационного процесса вообще исключена чрезвычайно значительная доля государственной собственности — все объекты, "сведения о которых (включая фондовые материалы и научно-техническую и производственную документацию) составляют предмет государственной тайны". По свидетельству специалистов, в оборонке не редкость предприятия, на которых доля таких "объектов" в имущественном комплексе впритирку к ста процентам. Да ведь и новый перечень сведений, составляющих гостайну, готовится специально по этому случаю — кто может помешать сделать его пошире?
Петр Мостовой, комментируя указ, сказал, что здесь наличествуют "элементы компромисса между государственным и предпринимательским интересом". Предприятие имеет право по договору использовать научно-техническую документацию, оплаченную государством. "Если договор расторгается, значит, тот, кто этими сведениями пользуется, утрачивает такое право. При утечке информации наступают гражданско-правовые последствия: предприятие обязано как минимум отвечать материально, а в определенных случаях наступает и уголовная ответственность. Однако ликвидации АО, образованного при акционировании госпредприятия, не происходит".
На наш же взгляд, если договор о сохранении гостайн и можно считать разумным компромиссом, то связанные с секретностью выключки из приватизируемого имущества — никак нельзя. Это прямое обирание потенциальных инвесторов в ВПК. Ущемлены и интересы администрации и коллективов предприятий: для многих и многих приватизация превращается в пустышку — решающая доля их имущества останется у государства, а они смогут лишь пользоваться им по договору. Зато Роскомоборонпрому легче: на любом предприятии можно объявить все, включая забор, тайными объектами — и вывести из приватизации.
Ну а остальное по сравнению со сказанным — мелочи. Роскомоборонпрому велено в месячный срок разработать форму и порядок выдачи лицензий на разработку и производство вооружения, военной техники и боеприпасов; для контроля за качеством разработок и производства вооружений, военной техники, боеприпасов и продукции спецхимии Министерству обороны Российской Федерации разрешено создавать (сохранять) на предприятиях любых организационно-правовых форм свои представительства.
Итак, кто же выиграл?
По-видимому, все-таки ГКИ. "Отраслевики" потеряли едва ли не больше, чем приобрели. Ведь главное в указе — то, что он, хоть и с оговорками, но однозначно вписывает оборонные отрасли в общую схему приватизации. Раньше можно было пытаться выторговать какие-то принципиальные отходы от нее — теперь этот поезд ушел. Далее, утверждение списка запрещенных к приватизации объектов обязательно подтолкнет к ней те предприятия — а ведь их большинство — которые в список не войдут. Раньше отраслевым структурам кланялись все одинаково, а теперь большинство будет кланяться менее ретиво. Да ведь и из списка можно уйти: были же случаи приватизации оборонных предприятий, заведомо входящих в список 2.1 Госпрограммы!
Для всех же прочих, не участвующих в начальственных схватках, указом припасен неожиданный подарок. Теперь продажа акций АО, созданных из предприятий оборонки, будет осуществляться "исключительно на межрегиональных специализированных чековых аукционах". Правда, это все — лишь через три месяца и в случае пролонгации ваучеров.
Петр Мостовой считает этот пункт весьма важным. По его мнению, здесь дано одно из решений проблемы, "как сохранить общероссийское значение оборонной промышленности после приватизации". Есть предприятия оборонной промышленности, сильно связанные между собой технологически, но разбросанные по всей территории страны. И работники некоторых из них хотели бы купить акции не только собственных предприятий, но и смежников, с которыми их постоянно сталкивала жизнь. Межрегиональность чековых аукционов поможет им осуществить это желание. "Плохо это или хорошо,— сказал г-н Мостовой, — не знаю, но думаю, что скорее хорошо, поскольку приобретать акции они будут наравне с другими гражданами".
В целом указ представляется экспертам Ъ полезным документом — главным образом потому, что он четко вписал приватизацию ВПК в повестку дня. Упомянутые нами камешки в этом плове могут в значительной степени рассосаться — если дела чубайсова ведомства пойдут успешно. Даже пункт 11 может заметно растерять свою ядовитость, если перечень гостайн будет составлен действительно разумно.
Кстати, это — не последний указ о приватизации оборонки. Параллельно с ним разрабатывался указ о порядке применения ограничений, налагаемых Госпрограммой приватизации. ГКИ исходит из идеи, что можно установить некие формальные ограничения, которые позволят отказаться от процедуры пообъектного межведомственного согласования. По словам Петра Мостового, этот второй указ уже внесен в правительство и в ближайшее время будет принят. В какой степени он полиняет при согласовании и насколько будет исполняться — увидим.
АЛЕКСАНДР Ъ-ПРИВАЛОВ, НАТАЛЬЯ Ъ-КАЛИНИЧЕНКО
ВЫНОС 1. Зампред Госкомимущества Петр Мостовой:
"Я бы сравнил значение этого указа с эпохальным указом о коммерциализации, которым было отмечено начало экономической реформы".
ВЫНОС 2. Возможно, что государство возьмет на себя ответственность по обязательствам только тех оборонных предприятий, которые не будут подлежать разгосударствлению.