Федеративное устройство

"Власть" продолжает публикацию материалов, подводящих итоги последних восьми лет в разных сферах российской жизни*. На этот раз обозреватель Игорь Федюкин дает оценку сложившейся модели отношений между федеральными и региональными органами власти.

Курс на немедленное переустройство всей системы отношений между федеральным центром и регионами Владимир Путин взял с самого начала своего президентства. Приход Путина к власти происходил на фоне "антитеррористической операции" в Чечне, и поэтому тема отношений центра с регионами звучала особенно актуально. Собственно, Чечня преподносилась как крайний, наиболее вопиющий пример пагубности той политики, которая проводилась в отношении регионов в 1990-х и, как было объявлено, чуть не привела к распаду федерации. Сохранение территориальной целостности страны стало главной задачей второго президента, а впоследствии и его главным достижением.

Обращаясь в 2000 году к парламенту, Путин сетовал, что "у нас еще нет полноценного федеративного государства", вместо этого "у нас создано децентрализованное государство". Дело, однако, не ограничивалось только Северным Кавказом: сложившаяся модель воспринималась как неверная в принципе. Даже те губернаторы, которые вроде бы и не помышляли о политическом сепаратизме, на практике вовсю практиковали сепаратизм экономический. "Безобразие и позор!" — возмущался в 2000 году Путин. Регионы "вводят запреты на вывоз зерна, ограничивают торговлю алкогольной продукцией, препятствуют созданию филиалов "чужих" для них банков". Переустройство федерации было необходимо не только для "сохранения единства страны", но и для того, чтобы расчистить простор для ее экономического развития.

Наглядно связь между экономикой и необходимостью совершенствовать федеративное устройство демонстрировалась в 2000-х на примере Приморского края. В СМИ регулярно появлялись сюжеты о разрухе во Владивостоке, которая прямо связывалась с затянувшимся политическим кризисом в городе, а у центра при этом не было инструментов, чтобы навести порядок. Все это происходило на фоне опасений по поводу китайской экспансии в крае и потери Дальнего Востока.

Механизмы воздействия на региональных лидеров, о необходимости выработки которых Путин говорил уже в первом президентском послании, были созданы довольно быстро. В мае 2000 года был подписан указ о создании федеральных округов и введении института полномочных представителей президента. В августе 2000 года меняется и порядок комплектования Совета федерации. Если раньше в Совете федерации заседали непосредственно губернаторы и главы региональных законодательных собраний, то теперь их постепенно заменили "профессиональными сенаторами". Делегировать сенаторов должны были все те же главы регионов и законодательных собраний, однако теперь сама палата получила возможность не подтверждать полномочия выдвинутого регионом представителя, то есть накладывать вето на предложенную кандидатуру. В сентябре 2004 года, после теракта в Беслане, были созданы и "институты вмешательства". По предложению Владимира Путина была отменена прямая выборность губернаторов — их стало назначать региональное законодательное собрание по представлению президента. Центр получил при этом дополнительные возможности для смещения провинившихся глав регионов.

Менее заметным для широкой публики, однако не менее значимым компонентом перестройки федеральных отношений была реформа так называемых межбюджетных отношений. Концепция этой реформы (Программа развития бюджетного федерализма) была утверждена правительством в 2001 году. В ее основу был положен принцип разграничения полномочий: проще говоря, регионы и центр должны были разобраться, кто за что отвечает и кто эти обязательства (мандаты) финансирует. В финансировании, в частности, очень важна была прозрачность: до сих пор поступления от многих налогов делились между центром и регионами, так что последние получали средства как бы не от налогоплательщиков-избирателей, а из федеральных закромов. По мнению авторов реформы, региональные власти пользовались этим для того, чтобы перекладывать на федеральный центр ответственность за внутренние социальные проблемы.

Поэтому в рамках реформы предполагалось четко разграничить ответственность разных уровней власти в различных сферах, "обеспечить самостоятельность" регионов и муниципалитетов "в управлении расходами соответствующих бюджетов", отказаться от обязательств, не подкрепленных источниками финансирования. Одновременно следовало "расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления", то есть позволить им проводить в определенных рамках самостоятельную налоговую политику. Согласно концепции, "собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий", иными словами, регионы и муниципалитеты должны стать более самостоятельными и жить на свои. Их доходы должны напрямую зависеть от того, насколько успешно они способствуют развитию "налогооблагаемой базы", то есть местной экономики: привлекают инвесторов, стимулируют предпринимательскую активность и способствуют росту малого бизнеса.

В таких условиях и сами граждане должны были активнее спрашивать с местных властей — на это, в частности, была направлена муниципальная реформа, закон о которой вступил в силу в 2006 году. Согласно ему, внутреннее деление регионов подлежало реорганизации. Вместо существовавших ранее разнородных административных единиц — городов, районов, поселков, станиц и т. д.— вводилось всего четыре типа муниципальных образований: городское и сельское поселения, муниципальный район и городской округ. Во всех муниципальных образованиях устанавливалась единая система управления в составе главы, представительного органа и местной администрации. Границы новых образований должны были быть установлены так, чтобы жители могли съездить в свой административный центр и обратно в течение одного рабочего дня. На уровне регионов повысить рациональность федеративного устройства должна была кампания по объединению областей и краев с бывшими автономными округами и республиками, которые ранее входили в их состав, но превратились в 1990-х в самостоятельные субъекты федерации.

Оценить итоги реформы межбюджетных отношений проще: впервые в соответствии с новыми принципами бюджет был сформирован в 2005 году, и к сегодняшнему дню накопилось уже достаточно материала для обобщений. Главный итог реформы — громадный рост бюджетной централизации. Разграничение функций и доходов на практике привело к тому, что центр перетянул одеяло на себя: если в 1999 году его доля в доходах консолидированного бюджета составляла 44%, то в 2007 году — 66,2%. Даже если учесть, что часть этих доходов перераспределяется в регионы в виде трансфертов, на федеральный центр все равно приходится 58,9% консолидированного бюджета. Эта диспропорция является следствием вполне сознательной бюджетной политики центра. Например, хотя предполагаемый профицит федерального бюджета в 2007 году должен был составить 1,5 трлн руб., или 21,6% всех доходов, консолидированный бюджет планировался с заведомым дефицитом 1,8% от суммы доходов. Согласно материалам, подготовленным аналитиками Совета федерации, при составлении бюджета "расходы территорий рассчитаны по минимальным нормативам, а доходы — по максимальным" (то есть без учета реально предоставляемых ими налоговых льгот).

Не смогли добиться на деле и разграничения источников доходов. Хотя в Бюджетном кодексе заложен принцип одноканального финансирования (один налог — один бюджет), более 80% налоговых поступлений в бюджеты регионов составляют отчисления от федеральных налогов. Всего на раздел "Межбюджетные трансферты" приходится более трети расходов федерального бюджета за 2007 год. Иными словами, регионы получают средства не напрямую от налогоплательщиков, а через посредника — федеральный центр. Говорить о самостоятельности тут не приходится.

При этом в особенно тяжелом положении находятся муниципалитеты. Сегодня, согласно Бюджетному кодексу, муниципалитеты могут управлять в некоторых пределах лишь двумя налогами — земельным и налогом на имущество физических лиц. Но даже эти налоги муниципалитетам собирать крайне трудно. То же, что все-таки собирается, пренебрежимо мало: поступления от сбора местных налогов обеспечивают считанные проценты в бюджете муниципальных районов. Остальное — это перечисление муниципалитетам положенной им по Бюджетному кодексу доли прочих налогов. Например, сельские поселения получают 10% собираемого на их территории налога на доходы физических лиц и 30% единого сельскохозяйственного налога, муниципальные районы — 20% налога на доходы физлиц, 30% сельхозналога и 90% единого налога на вмененный доход.

Все это противоречит декларированной в 2001 году идеологии межбюджетных отношений. Муниципалитеты остаются полностью зависимы от своих регионов и центра. По данным Министерства финансов, в 2006 году самодостаточными были лишь 2% муниципалитетов. Примерно у 60% муниципалитетов на дотации приходилось более половины их доходов. А у 36% муниципалитетов финансовое положение было настолько тяжелым, что регионы вынуждены были финансировать их по сметному принципу. В Карелии, например, по подсчетам Счетной палаты, финансовые ресурсы городов в 1,5 раза меньше, чем необходимо для покрытия их обязательств, сельских бюджетов — в 5 раз меньше.

Оценить эффективность политической реформы сложнее. Безусловно, задачу покорения регионов решить удалось: губернаторы и законодательные собрания стали более управляемыми. Однако управляемость регионов от этого не повысилась. Характерны результаты последнего мониторинга административных барьеров, регулярно проводимого Центром экономических и финансовых исследований и разработок. Мониторинг оценивает, как реализуются на местах принятые в 2002-2004 годах меры по дебюрократизации, например по упрощению регистрации юридических лиц. Как показывают данные, срок и стоимость их регистрации в разных регионах могут различаться в разы — о единообразном исполнении даже такого закона говорить не приходится (см. график).

Вместе с тем появление дополнительных возможностей по управлению регионами в рамках федеративной реформы пока никак не сказалось на качестве регионального развития. Проводимая на протяжении последних восьми лет перестройка федеральных отношений не изменила динамику экономического развития: разрыв между регионами-лидерами и аутсайдерами не сокращается (см. таблицу на стр. 35). Не изменились и направления инвестиционных потоков: задачу экономической реанимации Дальнего Востока сегодня предполагается решать извне, за счет федеральной целевой программы.

В итоге к 2007 году сам Кремль признал, что выстроенная за последние годы модель федеральных отношений не работает. В своих последних президентском и бюджетном посланиях Владимир Путин специально остановился на проблеме эффективности работы региональных органов власти. Выстроенной за последние годы вертикали, лишившей губернаторов и региональных законодателей всякой политической самостоятельности, оказалось недостаточно для того, чтобы решать актуальные задачи социального и экономического развития. Президент потребовал "в кратчайшие сроки утвердить методику оценки эффективности расходов региональных бюджетов", что и было сделано: перечень из 43 параметров, по которым предстоит оценивать губернаторов, был утвержден в конце июня, весной 2008-го губернаторам предстоит отчитаться по этим параметрам за истекший год и представить планы на три будущих года. Сам перечень параметров и их формулировка вызывают много вопросов, но главное — что повышать эффективность работы губернаторов Кремль пытается не за счет усиления их подотчетности избирателям, а путем введения чисто бюрократических механизмов контроля. Один из 43 параметров — это "общая удовлетворенность" жителей региона качеством работы исполнительной власти: мнение граждан предполагается спрашивать, но учитывать его или нет, решать будут в Москве.

Очевидно, что главной проблемой федеративного устройства сегодня становится недостаток компетентной инициативы в регионах. Это вполне естественно: по словам нового министра регионального развития Дмитрия Козака, "70-80% всех полномочий сейчас в руках федеральных органов, которые, хоть и представлены на территории, не несут политической ответственности за принимаемые решения". Губернаторы же при этом не имеют ни возможности, ни стимулов, чтобы работать более эффективно, поэтому необходим "целый ряд механизмов стимулирующего характера". Решить эту проблему министр предлагает за счет перехода к "конкурентному федерализму": предполагается, что регионы смогут на конкурсной основе получать дополнительные федеральные средства. При этом, разумеется, "федеральные органы исполнительной власти должны устанавливать механизмы контроля за расходованием этих средств". Введение элементов конкуренции в федеральные отношения можно только приветствовать. Другое дело, что конкурировать в рамках "конкурентного федерализма" предстоит за благосклонность центра, а не за региональных избирателей. Окажется ли такая система работоспособной, сказать сложно — в конце концов, предыдущую модель реформирования федеральных отношений тоже разрабатывал Дмитрий Козак.

*Материал о социальной сфере см. в N36, о сфере образования — в N38, о демографической ситуации — в N40, о положении в армии — в N42, о сельском хозяйстве — в N44, о науке — в N46, о здравоохранении — в N48, о государственном аппарате — в N50 за 2007 год, о внешней политике — в N3 за 2008 год.

Деньги к деньгам

Несмотря на изменение федеративного устройства, сократить разрыв между регионами по показателю концентрации инвестиционных ресурсов не удается.