"Власть" продолжает публикацию материалов, подводящих итоги последних восьми лет в разных сферах российской жизни*. На этот раз речь пойдет о реформе образования, предложенной в 2000 году в "программе Грефа" и быстро встретившей отчаянное сопротивление самих реформируемых. О том, что удалось сделать за восемь лет, а что нет, размышляет ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов.
За последние несколько лет в сфере образования наметилось несколько положительных тенденций, причем они касаются как государственной политики, так и поведения населения. Во-первых, образование стало доступнее. Переход от школы к вузу к концу 1990-х стал очень серьезным социальным барьером, но сегодня в результате введения ЕГЭ и системы федеральных предметных олимпиад этот барьер почти полностью разрушен — его стало дешевле преодолеть. По данным Высшей школы экономики (ВШЭ), в 2002 году на поступление в вуз семьи тратили $1 млрд, сейчас, в 2007 году, все еще тратят $1 млрд, хотя, учитывая общий рост ресурсов и цен в этой сфере, могли бы тратить вдвое больше.
При этом, согласно опросам, сегодня почти две трети родителей готовы тратить значительные для своих бюджетов средства на то, чтобы дети получили высшее образование — десять лет назад на это была готова лишь треть семей. Другое дело, что население еще не распознало проблему неравенства доступа к качественному образованию, в том числе и школьному.
Еще одна положительная тенденция — это улучшение информационного обеспечения. Выросла роль интернета, заметно лучше стали библиотеки, причем даже в средних провинциальных вузах. Это создает предпосылки для того, чтобы вкладывать средства в повышение качества преподавания: без достаточных информационных ресурсов это просто не имело смысла.
Однако многие вопросы остались нерешенными. Самое главное, что за последние восемь лет, несмотря на вливания средств, не изменилось положение учителей и преподавателей: уровень оплаты труда работников образования как составлял 60-70% от средней зарплаты по России, так и составляет. Правда, с учетом "дополнительных доходов" учителя и преподаватели получают несколько больше — примерно 150% от средней зарплаты по стране. Каков источник этих доходов, догадаться несложно — коррупция или подработка в ущерб основной деятельности.
А это означает, что качество образования постоянно ухудшается. Особенно это заметно в школе, десятилетиями накапливавшей негативный опыт. В конечном счете это оказывает заметное влияние на экономику. Сегодня люди выходят из системы образования менее готовыми к социальной жизни, чем восемь лет назад.
В профессиональном образовании за последние восемь лет также принципиальных изменений к лучшему не произошло. Отметить можно разве что начавшуюся стихийную приватизацию отрасли: предприятия, которые не получают от учреждений профобразования нормальных работников, начинают создавать у себя центры обучения или брать существующие ПТУ под свой контроль. За последние три года тенденция усилилась: предприятия сокращают контакты с государственной системой профобразования. В результате два года назад, по данным Росстата и ВШЭ, российские предприятия тратили на обучение или переподготовку своих сотрудников около 450 млрд руб.— эта сумма сопоставима с расходами государства в данной сфере. Вот только в развитых странах государство тратит на профобразование примерно в три раза больше, чем компании, а значит, российский бизнес несет дополнительные издержки по сравнению со своими конкурентами.
За последние восемь лет вырос так называемый навес высшего образования, то есть перепроизводство специалистов. Сейчас в России порядка 7 млн студентов, тогда как в начале 2000-х было около 4,5 млн (см. график). Согласно исследованиям ВШЭ, численность поступающих в вузы составляет 110-120% от численности возрастной когорты недавно окончивших школу. Иными словами, поступают все. В итоге массовое высшее образование выполняет две функции. Отчасти оно компенсирует недостатки среднего образования, помогая учащимся адаптироваться к социальной жизни. Кроме того, оно играет роль фильтра для работодателей. Предприятия ищут работников непременно с высшим образованием, даже если оно реально не требуется для выполнения данным кандидатом его будущих функций, потому что наличие диплома говорит о том, что человек минимально культурен и способен к общению. В условиях фактически всеобщего высшего образования отсутствие диплома у соискателя работы становится плохим сигналом.
Говоря о высшем образовании, нельзя не упомянуть и о том, что до критического предела сжался исследовательский сектор. Сокращение научного потенциала все ускоряется: по данным ВШЭ, сейчас менее 16% преподавателей высшей школы ведут исследования. В 2000 году можно было говорить, что в России пусть по инерции, но существует наука, надо только выделить больше денег. Но денег так и не выделили, и к сегодняшнему моменту две трети отечественных научных школ или полностью выродились, или полностью эмигрировали. Те, что остались, на 75% сосредоточены не более чем в 50 университетах. Среди них только половина московских и питерских вузов. В провинции меньше разрушающее давление рынка труда, там ученый еще может просуществовать на относительно небольшие деньги.
Ключевой вопрос — почему не удалось добиться заметных улучшений в образовании, ведь на протяжении последних восьми лет его финансировали даже чуть лучше, чем другие социальные сферы. Видимо, главная причина сложившейся ситуации в том, как ведут себя российские семьи. Сегодня у граждан есть очень мало наглядных свидетельств того, что последовательные инвестиции в образование дают отдачу. Россияне в целом твердо уверены, что образование нужно, что более продолжительное образование — лучше, но они не научились еще отличать качественное образование от некачественного. Как и во многих других сферах, люди только начинают пробовать себя в качестве потребителей, они рады, что могут зарабатывать и обеспечивать своих детей, но пока не ориентируются в качестве потребляемого и не понимают, что их обманывают. В 1990-х и в первой половине 2000-х профессии на рынке труда находились в неравном положении: можно было быть очень хорошим инженером, но получать плохую зарплату или быть очень плохим экономистом, но получать очень хорошую зарплату. Эта ситуация наложила отпечаток на мышление и поведение россиян: сегодня они предпочитают купить диплом, и неважно, какого вуза. Это очень опасно для системы образования, но теперь нужно по крайней мере пять-семь лет экономической практики, чтобы сознание перестроилось, чтобы люди поняли, что хорошее техническое образование дают в Москве не больше десятка вузов, хорошее экономическое и юридическое образование — еще меньше.
Важно и то, что внятной политики в отношении образования в последние восемь лет, конечно, не было. В самом начале путинской эпохи была выдвинута программа развития образования, которая реализована примерно на треть. Сейчас осуществляется переход к государственным именным финансовым обязательствам (ГИФО) и болонской системе (см. справку), коренных изменений курса за это время не было ни со стороны правительства, ни со стороны президента. Другое дело, что на протяжении первого президентского срока Владимира Путина те люди, которые принимают решения, просто вставали в тупик перед объемом необходимых вложений в отрасль: речь шла дополнительно о $20 млрд в год, что в 2001-2002 годах звучало просто фантастически. Поэтому в "программе Грефа" и был избран достаточно жесткий вариант, где упор делался на стимулирование конкуренции. Впрочем, в отношении школы этот механизм мало что давал.
Кроме того, очень сильное сопротивление реформе образования оказывало консервативное ректорское сообщество и интеллигенция в целом. Самыми большими оппонентами единого экзамена были интеллигентные семьи среднего достатка из Москвы и Санкт-Петербурга, которые опасались потерять сохранившуюся у них возможность доступа к высшему образованию. Если в советское время 60-70% студентов в Москве составляли немосквичи, то сейчас ситуация обратная. Места в вузах, которые создавались для всей страны, были оккупированы московскими семьями. И не все из них были готовы платить серьезные деньги за образование в столичных вузах.
Сегодня большинство экспертов солидарны в том, какие именно меры могут улучшить ситуацию в образовании. Скорее всего, при необходимых финансовых вливаниях в ближайшее время эти меры будут реализованы, ведь года через три государство вполне сможет позволить себе выделять на образование дополнительные средства в размере сначала 1%, а потом, еще через пять лет, и 2% ВВП.
Самая тяжелая ситуация — в средней школе, и быстро решить существующие проблемы здесь невозможно. Есть, однако, некоторые вещи, которые могут дать результат хотя бы лет через десять. Очевидна необходимость повышения зарплаты учителям до уровня 15-20 тыс. руб. в месяц, причем каждому, потому что разделить "достойных" и "недостойных" в нынешней системе просто невозможно. Развитие среднего образования будет затруднено, если к контролю над деятельностью школ не будут привлечены местные неправительственные организации. Робкие попытки движения в этом направлении уже есть. Может оказаться полезным и создание системы "университетских округов", при которой к каждому университету будут прикреплены школы, где университетские профессора будут вести методическую работу и даже просто преподавать. Вместе взятые, эти меры потребуют примерно $10-12 млрд в год дополнительных расходов государства.
Что касается содержания среднего образования, то здесь нельзя не отметить, что социальную адаптацию школьников облегчило бы преподавание экономики, права и иностранных языков в качестве обязательных предметов начиная со второго класса.
Если всех этих мер не предпринять, то уже через пять-шесть лет начнется вторая волна социальной сегрегации: вновь начнут массово создаваться негосударственные школы, и все, у кого есть возможность, будут отдавать своих детей именно туда. Процесс этот уже пошел, поскольку людей мыслящих качество государственной школы явно не удовлетворяет.
В области начального и среднего профессионального образования процесс приватизации уже идет. И вовсе не в том смысле, которым угрожали коммунисты в 90-е годы. Никто (кроме местных и региональных властей) не захватывает недвижимость государственных учебных заведений. Просто бизнес, отчаявшись получить что-то путное от ПТУ и техникумов, перешел к массированному созданию дублирующей сети обучения профессиональным компетенциям. В этой ситуации государство, которое сегодня не работает на рынке ресторанного бизнеса или, скажем, парикмахерских услуг, могло бы выделять на конкурсной основе финансирование, а само обучение вели бы те, кто действительно занят в этих отраслях. Кроме этого есть проект "технического бакалавриата" — присоединения техникумов к вузам. Ведь уровень образования в нормальном техникуме часто ничуть не хуже, чем в массовом вузе, перед которым не стоит исследовательских задач. Зато социальный статус учащегося и выпускника техникума сегодня в России непропорционально ниже вузовского.
Более или менее понятна и программа действий в высшем образовании: речь идет о "китайском пути" — выделении группы исследовательских университетов и их поддержке со стороны государства — как консультационной, так и финансовой. В России есть 25-50 вузов, которые реально сохраняют исследовательский потенциал и могли бы конкурировать на мировом уровне. Чтобы это было возможно, им надо примерно в четыре раза увеличить финансирование (примерно $10-15 тыс. в год на студента), причем на рубль "образовательных" денег выделять рубль "научных". Общая сумма дополнительных расходов — примерно $5 млрд в год: это большие деньги, но сегодня вполне подъемные для государства.
Сложнее ситуация с массовыми вузами — здесь речь идет о миллионах студентов. "Навес высшего образования" никуда не денется: бороться с народным желанием получать высшее образование бесполезно. Это значит, что придется менять характер этого самого массового высшего образования, в том числе за счет включения сюда сервисных специальностей. Конечно, должно сказаться введение ЕГЭ и нормативно-подушного финансирования: стимулирование конкуренции за студента — единственный выход для массового высшего образования, поскольку административно государство не способно реализовать такие масштабные программы повышения качества и отсева слабых вузов. Улучшить положение могло бы и закрытие совсем одиозных вузов, где занимаются имитацией образования,— таких сейчас 15-20%, в том числе и среди государственных. Это может быть болезненно с социальной точки зрения, но, если этого не делать, последствия могут быть еще хуже.
*Материал о социальной сфере см. в N36 за этот год.
Реформа образования: хронология
2000-2001 годы. Заявлены принципы реформы образования. Начинается обкатка ЕГЭ, ГИФО, подушного финансирования школ и других нововведений в ходе экспериментов в отдельных регионах.
2003 год. Законопроекты о переходе на систему "бакалавр-магистр", привлечении работодателей к разработке стандартов образования, интеграции вузов и академических научных центров.
2005 год. Прекращен эксперимент с ГИФО. Предложения о выделении нескольких десятков исследовательских вузов, получающих повышенное финансирование.
2006-2007 годы. Начата реализация нацпроекта "Образование": материальная поддержка 10 тыс. лучших учителей России в год, поддержка на конкурсной основе инновационных школ и инновационных вузов и т. д. ЕГЭ действует в масштабах всей страны; законопроект о переходе на систему "бакалавр-магистр" принят Думой.
"Этот рынок остается непрозрачным, и это нелегальный рынок"
В посланиях Федеральному собранию Владимир Путин регулярно напоминал о необходимости преобразований в сфере образования.
2000 год. "Мы будем отдавать приоритет развитию сферы... образования, культуры. Формально бесплатные образование и здравоохранение фактически платны".
2001 год. "Это вложение средств в будущее страны, в котором должны участвовать и компании, и общественные организации, и граждане... Образование не может ориентироваться только на бюджетное распределение ресурсов... Этот рынок остается непрозрачным, и это нелегальный рынок... [Образовательные стандарты] должны стать основой для последующего введения нормативного подушевого финансирования... Следует сформировать независимую систему аттестации и контроля качества образования".
2004 год. "Российское образование — по своей фундаментальности — занимало и занимает одно из ведущих мест в мире ... [Сегодня] более половины выпускников вузов не находят работу по специальности... При этом по сравнению с советским периодом почти утроился прием в вузы".
2005 год. "Следует создать условия для активного привлечения инвестиций [в образование]... помимо государственных источников".
2006 год. "России нужна конкурентоспособная образовательная система... Следует создать систему объективного, независимого внешнего контроля за качеством получаемых знаний... расширить финансовую самостоятельность учебных заведений".
2007 год. "Богатство образовательного, научного, творческого достояния России дает нам видимые преимущества для создания конкурентоспособной, основанной на интеллекте и знаниях экономики".
"У нас есть исторический шанс за следующие восемь лет изменить ситуацию"
По просьбе "Власти" эксперты оценили российскую образовательную политику последних лет.
Андрей Волков
ректор Московской школы управления "Сколково"
В 2000-2001 годах были большие ожидания изменений в высшем образовании — и институциональных, и экономических. Однако эти ожидания не оправдались. Нам не удалось остановить падение качества образования, и мы продолжаем терять свои былые преимущества. Не удалось нам и вступить в конкуренцию за привлечение иностранных студентов: хотя Россию по-прежнему считают образовательной державой, наша доля на этом рынке — около 0,2%. Судя по данным статистики, в последние годы наконец-то начался масштабный приход молодых кадров в вузы, но образовавшийся десятилетний разрыв быстро не закрыть. Положение с коррупцией почти гаишное: легче дать и проскочить, чем выполнить правила. Есть целиком сгнившие вузы, где ситуация необратима. Поможет им только полная реорганизация.
Но есть и положительные сдвиги. Остался лишь шаг до перехода на двухуровневую систему высшего образования. Отработан механизм конкурсного распределения финансирования. Кроме того, появляется новая волна молодых, энергичных ректоров, которые настроены работать на длительную перспективу.
Главное, за прошедшие восемь лет среди экспертов достигнуто общее понимание того, что надо делать: это поддержка сильнейших вузов, отсев функционально неграмотных через вступительные тесты, подушное финансирование, новый статус магистратуры. Теперь нужна политическая воля. Должна пройти волна слияний и поглощений в высшем образовании. Мелочь уйдет с рынка, выделится группа из примерно 50 вузов, которыми можно будет гордиться. Если будут приняты необходимые решения, у нас есть исторический шанс за следующие восемь лет изменить ситуацию.
Николай Кудрявцев
ректор Московского физико-технического института
За последние восемь лет в образовании произошел очень важный перелом: мы стали рассуждать в категориях развития. В 1990-е у вузов не было денег на зарплату, на оплату коммунальных услуг, приходилось воевать с энергетиками и водоканалом — в такой ситуации речь могла идти только о попытках выживать. Выживали вузы по-разному, например за счет массового приема студентов на платной основе.
В 2000-е ситуация изменилась. Сначала расширилось и стало регулярным финансирование. Очень важно, что деньги теперь выделяются на конкурсной основе: вуз получает их не просто благодаря своей репутации, а на реализацию конкретных проектов. Последний пример — это инновационные проекты, то есть, по сути, проекты собственного развития вузов, которые они должны разработать и защитить. Другое дело, что плохие привычки устойчивы: если преподаватели на протяжении нескольких лет не занимались исследованиями, не вели методическую работу, им трудно опять войти в форму.
Образование — среда консервативная, и сопротивление ректоров многим нововведениям, планировавшимся в 2000-е, вполне понятно. Но благодаря этому сопротивлению сторонникам реформ приходилось лучше обосновывать свою позицию. В итоге мы пришли к компромиссу, а идущее сейчас введение ЕГЭ, ГИФО и двухуровневой системы поддерживается ректорским корпусом.
Сейчас институты и научные школы, которым удалось выжить в 1990-х, нащупывают ниши, в которых они могут специализироваться и быть конкурентоспособными. И в этом смысле поддержка сильнейших, о которой сейчас говорят,— это движение в правильном направлении.
ЕГЭ и другие понятия
Приоритетные направления реформы образования за восемь лет не менялись. Связанные с ними аббревиатуры и словосочетания успели прочно закрепиться в общественном сознании.
Болонский процесс, или болонский процесс интеграции европейских образовательных систем, обычно ассоциируется с переводом высшего образования на двухуровневую систему "бакалавр-магистр", но в действительности предполагает также введение модульной структуры образования, единой системы зачетных единиц (кредитов), единых требований к качеству образования и обеспечения эффективного контроля за ним. Цель — максимально облегчить студентам переход из университета в университет в рамках европейского образовательного пространства. Необходимые законодательные акты сейчас находятся на стадии подписания президентом.
ЕГЭ, или единый государственный экзамен, предполагает проведение выпускного экзамена в школах в форме общенационального теста. Результаты теста служат основанием для поступления в вуз. Цель — повысить мобильность абитуриентов, облегчить им поступление в удаленные вузы. К настоящему времени ЕГЭ распространен на всю Россию, однако некоторые вузы получили право не принимать результаты ЕГЭ или вводить дополнительные испытания.
Образовательные ваучеры, или государственные именные финансовые обязательства (ГИФО). Предполагают финансирование государством не вуза, а конкретного абитуриента, который сам решает, куда ему отнести эти деньги. Размер образовательного ваучера зависит от полученных абитуриентом оценок по ЕГЭ. Цель — заставить вузы конкурировать за абитуриентов. Эксперимент по введению ГИФО проводился в 2002-2005 годах в ряде регионов, затем прекращен. "Стоимость" ваучеров признана недостаточной, чтобы стимулировать конкуренцию.
Нацпроектные работы
Чтобы стимулировать реформы, правительство включило образование в нацпроект. В его реализации тоже не все гладко (см. "Власть" N9 за этот год), однако желание регионов получить дополнительные средства уже приносит плоды.
Национальный проект "Образование" состоит из пяти основных направлений: "Поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования", "Внедрение современных образовательных технологий", "Создание национальных университетов и бизнес-школ мирового уровня", "Повышение уровня воспитательной работы в школах" и "Развитие системы профессиональной подготовки в армии".
Самая амбициозная программа — это, пожалуй, "Создание национальных университетов и бизнес-школ мирового уровня". На строительство двух университетов в Южном и Сибирском округах, каждый на 30 тыс. мест, и двух бизнес-школ в Москве и Санкт-Петербурге в федеральном бюджете предусмотрено 9 млрд руб., из них 3 млрд руб. было выделено в 2006 году, остальные должны быть потрачены в этом. Сколько должны внести регионы и частные инвесторы, в официальных документах не указано. Так, например, на создание Сибирского нацуниверситета Красноярск собирается привлечь 2 млрд руб. из местного бюджета и средств бизнеса дополнительно к федеральному финансированию. Взамен местные предприниматели планируют получить финансовый и административный контроль над вузом.
В этом году к заявленным программам нацпроекта добавились еще две. Первая — конкурс регионов на комплексную модернизацию образования. В конкурсе на президентский грант (общая сумма гранта 4,5 млрд руб.) могли участвовать лишь те, кто полностью готов поддержать реформу. То есть ввести в регионе нормативно-подушное финансирование (деньги выделяются школе исходя из числа учащихся), перейти на отраслевую систему оплаты труда (зарплата начисляется не за почасовую нагрузку, а за квалификацию преподавателя), внедрить общественное управление школами (создать управляющие или попечительские советы) и т. д. Конкурс выиграл 21 регион, из них, как выяснилось, лишь два приступили к освоению бюджета, другие же этого сделать не могут, поскольку у большинства победителей нет законодательной базы, позволяющей принять все этапы реформы.
Вторая программа — поддержка лучших ПТУ и техникумов и создание на их базе ресурсных центров, готовящих кадры для "высокотехнологичных производств". Правительство уже выделило на поддержку 100 учреждений профтехобразования 5 млрд руб.
