Взятие комиссии

Указ президента Виктора Ющенко, приостановивший постановления Кабинета министров о кадровых перестановках в Национальной комиссии по вопросам регулирования связи (НКРС), создал ситуацию, когда участники рынка могут оспорить едва ли не любое решение НКРС, принятое с момента увольнения председателя комиссии Олега Гайдука.

Роман Химич, консультант Netton CG, специально для "Ъ-Телеком/IT"

Высокие темпы развития рынка телекоммуникаций, достигающие в случае с мобильной связью 30-50% в год, долгое время отвлекали внимание от количества и масштаба проблем, с которыми сталкивается данная отрасль. Но осенью прошлого, а также зимой нынешнего года открыто проявились многочисленные конфликты и противоречия между компаниями, государством и потребителями услуг. Ценовые войны, блокирование деятельности уполномоченных госорганов, слияния и смена собственников ряда компаний привели к тому, что ключевым пунктом повестки дня стала проблема государственной политики в отрасли, точнее, ее фактического отсутствия.

Чтобы лучше понять причины нынешнего кризиса, следует вспомнить, как он развивался. В июле 2003 года был принят "Закон о телекоммуникациях". Среди его основных лоббистов следует упомянуть бессменного президента компании "Киевстар" Игоря Литовченко и депутата Верховной рады IV созыва Юрия Луценко, помощником которого на тот момент была Ольга Филиппова, ныне один из членов НКРС. Закон определил ключевые вопросы регулирования рынка, включая распределение частотного и номерного ресурса, выдачу лицензий, которые вошли в компетенцию принципиально нового органа — Национальной комиссии по вопросам регулирования связи. НКРС стала первым на постсоветском пространстве независимым регулятором в сфере телекоммуникаций. На законодательном уровне также был закреплен принцип независимости члена комиссии, согласно которому основаниями для увольнения могут стать прошение об отставке, признание его недееспособным или решение суда.

Приход к власти "оранжевой" части отечественного истеблишмента был с энтузиазмом воспринят участниками рынка. Однако их надежды не сбылись. Проигнорировав мнение ключевых игроков, президент Виктор Ющенко назначил председателем комиссии Олега Гайдука, считавшегося креатурой бывшего главы Госкомсвязи Станислава Довгого. Это стало первым по-настоящему громким скандалом в истории НКРС. Тогда многие участники рынка, в том числе "Киевстар" и "Украинская мобильная связь", заявили о своем несогласии с продолжением практики политически мотивированных назначений. Тем не менее за первые полгода работы (весна-лето 2005 года) назначенный президентом состав НКРС смог разрешить ряд накопившихся вопросов. Например, рассмотрел и принял решения более чем по 2 тыс. заявок на использование радиочастот, большинство из которых лежали без движения с 2001-2004 годов. Момент истины настал в конце лета 2005 года, когда Виктор Ющенко потребовал выдать государственному монополисту "Укртелекому" лицензию на частоты для развертывания сети мобильной связи третьего поколения — без конкурса и вопреки возражениям членов НКРС, специалистов профильных институтов и участников рынка.

Летом 2006 года рынок потрясла серия скандалов, связанных с раздачей без конкурса и по низким ценам наиболее привлекательных радиочастот. Например, компании "Эс-Лайн" эксклюзивная общенациональная лицензия стоила немногим более 1 млн грн ($198 тыс.). Всего через несколько недель "Голден Телеком" более чем за $10 млн приобрел "Эс-Лайн", уставный фонд которой составлял семь с половиной тысяч гривен. А еще через полгода те же члены НКРС аннулировали выданную ими лицензию под предлогом ее несвоевременного переоформления. Это и подобные решения привели к расколу НКРС. Одна из групп влияния, в которую вошли Сергей Апасов, Людмила Ежова, Петр Семерей и Александр Скляров, заявила о наличии корыстных мотивов в действиях остальных членов комиссии (Владимира Олийныка, Ольги Филипповой, Виктора Мазура) и ее председателя Олега Гайдука, чей голос, согласно закону, является решающим. Последние в ответ ссылались на процедурные тонкости и умело использовали практику сокрытия информации о решениях комиссии.

Между тем противостояние наиболее влиятельных групп украинского политикума привело к существенному изменению статуса регулятора. В результате конституционной реформы НКРС превратилась в элемент вертикали исполнительной власти. Премьер-министр получил право самостоятельно назначать и увольнять ее членов, чем не преминул воспользоваться. Затянувшийся на полгода конфликт разрешился увольнением Олега Гайдука и Сергея Апасова и назначением на их места Владимира Зверева и Надежды Кострыбы. Последовавшее в середине лета прошение об отставке Александра Склярова создало впечатление окончательной победы группы Олийныка--Филипповой. Президент и его сторонники не выказывали заметного интереса к происходящему в комиссии. Поэтому указ главы государства, которым были приостановлены постановления Кабмина о кадровых перестановках в НКРС, оказался полной неожиданностью. Поводом для издания этого документа стала неурегулированность положений законов "О телекоммуникациях" и "О Кабинете министров", которые содержат взаимоисключающие нормы о порядке назначения и увольнения членов НКРС. Только было преодолевшая раскол комиссия снова переживает острый кризис. В связи с указом президента возникают правовые основания требовать пересмотра всех решений НКРС с момента увольнения Олега Гайдука. Ситуация осложняется тем, что указ лишь "приостанавливает" действие постановлений Кабинета Министров, но не регламентирует дальнейшую деятельность комиссии. Апелляция, направленная Виктором Ющенко в Конституционный суд, едва ли имеет перспективу, поскольку каждая из сторон ссылается на законодательные акты, которые действительно содержат взаимоисключающие нормы. Конституционный суд может только констатировать этот факт и рекомендовать устранить противоречия. Очевидно, что сложившаяся вокруг комиссии ситуация не разрешится до принятия новой редакции закона "О телекоммуникациях". Вероятные сценарии развития политической ситуации в стране не дают оснований надеяться, что необходимые изменения будут внесены ранее следующего года. Соответственно, наиболее реальным сроком для возобновления продуктивной работы НКРС представляется середина весны следующего года. Впрочем, не исключено, что конфликт может затянуться на неопределенный срок.

Краткосрочный прогноз

Уже в ближайшее время можно ожидать развития старых скандалов. Так, "Киевстар" и другие участники рынка сейчас настойчиво требуют обосновать стоимость лицензий на частоты для сетей третьего поколения, и особенно заявленные расходы на их конверсию. На протяжении лета члены комиссии неоднократно давали свои "оценки" будущей стартовой суммы за лицензию. Согласно последним заявлениям, ее стоимость может составить 150 млн грн с перспективой примерно двукратного увеличения в ходе торгов (к слову, в России операторы получили аналогичные лицензии за символические суммы). То есть претендентам на лицензии конверсия частот обойдется в 300 млн грн. Если в прошлом году эти цифры представлялись операторам в целом приемлемыми, то сейчас их позиция стала намного более жесткой. Игорь Литовченко уже дал понять, что возглавляемая им компания не считает такую стоимость обоснованной. Во-первых, участники рынка не забыли о лицензии на 3G, выданной "Укртелекому" без всякого конкурса. Во-вторых, операторы указывают на отсутствие каких-либо обоснований названных сумм. Еще более усложняет защиту заявленных членами комиссии цифр появившиеся с подачи бывших членов НКРС сведения, что значительная часть частот де-факто уже свободна и не требует проведения конверсии.

На неопределенный срок, соответственно, отложены и вопросы урегулирования ставок интерконнекта, переносимости мобильных номеров, выдачи номерного ресурса и лицензий на частоты для перспективных технологий, изучение конкурентной среды на рынке связи и ограничение власти доминирующих операторов. Не менее важным является вопрос о возможных изменениях статуса, регламента и других аспектов работы НКРС. Равно как и ее персонального состава. Не имея поддержки абсолютного большинства членов НКРС, Владимир Зверев будет продолжать выжидательную политику, а комиссия сосредоточится в основном на вопросах исследования рынка, внедрении перспективного плана нумерации и других текущих задачах.

— Здесь ситуация непростая. Дело в том, что указ президента только приостанавливает действие постановлений Кабмина, а не отменяет их и не говорит, что нам делать дальше. Поэтому мы обратились в Главгосслужбу и Минюст за разъяснениями. Главгосслужба ответила, что до решения Конституционного суда мы должны продолжать выполнять обязанности. Других разъяснений ни от Кабмина, ни от Минюста мы пока не получали.

— По официальной версии, причина существующих проблем — выводы Совета национальной безопасности и обороны. СНБО рассматривал вопрос о природных монополиях и обратил внимание президента на то, что назначать членов и главу НКРС должен не Кабмин, а он. Такие решения касались нескольких структур, например "Энергоатома" и Национальной комиссии по вопросам регулирования электроэнергетики. Но есть одно "но" — рынок телекоммуникаций регулируется не законом "О природных монополиях", а законом "О телекоммуникациях". Вопрос о монополиях не касается НКРС. Поэтому я считаю, что неразбериха в комиссии — это следствие столкновения интересов Кабмина и президента.

— Трудно сказать, как лучше, но, согласно рекомендации Европейского Союза, такой орган, как НКРС, должен быть административно и финансово независимым. В некоторых странах состав регулятора определяет парламент. Например, в США членов комиссии Сенат назначает самостоятельно, а председателя — с подачи президента.

— Негативное влияние заключается только в том, что Сергей Апасов приходит и мешает проведению заседаний. На позапрошлом заседании его сторонники Петр Семерей и Людмила Ежова привели его и потребовали, чтобы он участвовал в принятии решений. Но это невозможно, и заседание было сорвано. На следующий раз был усилен пропускной режим и Сергей Иванович не прошел.

— Да. До решения Конституционного суда мы не рискнем выдавать лицензии на связь третьего поколения и другие дефицитные ресурсы. Если мы сейчас проведем конкурс и выдадим лицензии, а позже Конституционный суд признает незаконным постановления Кабмина о назначении Зверева, увольнении Апасова и утверждении положения об НКРС, то любой сможет обжаловать конкурс. Кроме того, на пути к выдаче 3G-лицензий есть и другая проблема. Минообороны до сих пор не представило нам расчеты по конверсии. Об этом я докладывал вице-премьеру Андрею Клюеву, и он поручил Минэкономики и Минобороны предоставить все расчеты до 15 сентября. Но, даже если это будет сделано в срок, когда примет решение Конституционный суд — неизвестно.

— Я считаю, что негативного влияния мало. Сейчас практически все компании получили то, что хотели, ведь комиссия разобралась с ворохом заявок, которые скопились за 2003-2005 годы. Все необходимые лицензии выданы, и рынок самостоятельно функционирует и развивается.

— Весной прошлого года было принято решение о создании рабочей группы. Планировалось запустить тестовые зоны, а уже в этом году выдать две лицензии. Но, по непонятным причинам, рабочая группа под руководством Владимира Олийныка не собиралась. Осенью прошлого года мы потребовали, чтобы группа представила отчет. Однако Владимир Олийнык отчитался устно. Уже весной этого года мы увидели, что ничего не происходит, и направили президенту письмо, в котором выразили обеспокоенность по поводу того, что внедрение связи третьего поколения заморожено. Президент назначил расследование СБУ. Сейчас оно продолжается. А недавно новый глава НКРС Владимир Зверев объявил, что в этом году лицензии выданы не будут. Все это делается в чьих-то интересах, потому что нет объективных причин, мешающих выдать в этом году две лицензии.

— Сначала должно произойти правильное увольнение и последующие представления премьер-министром кандидатур в течение месяца. Президент должен назначить председателя и членов комиссии. На мой взгляд, было бы правильно обсудить кадровые вопросы с представителями рынка телекоммуникаций, чтобы назначенные люди принимали решения, учитывая мнение участников рынка.

— У меня есть письмо, подписанное заместителем главы секретариата президента Александром Шлапаком. Письмо направлено на имя члена НКРС Сергея Апасова. Я являюсь членом комиссии. Каждый день я прихожу на работу и прошу возобновить со мной трудовые отношения, и мне каждый раз официально отказывают. Последний раз мне преградила вход на работу вооруженная охрана. Все это делается по приказу Олийныка, и я уже направил обращение в Генеральную прокуратуру, ведь препятствование исполнению служебных обязанностей чревато уголовной ответственностью.

— Фактически это так, но Владимир Олийнык постоянно ссылается на то, что он свои действия согласовывает с вице-премьером Андреем Клюевым. Наверное, снимает с себя ответственность.

— Конечно, вместе было бы легче. Единственное, что Гайдуку нужно сейчас сделать, это сказать, что он вступил в должность, и все вопросы моментально бы решились. Ведь у председателя центрального органа исполнительной власти больше полномочий, чем у простого члена комиссии. Но Олег Гайдук пропал, и я не знаю, по какой причине. Люди ведь разные. Я решил бороться и подвергся очень серьезному давлению — против меня открыто уголовное дело. Гайдуку, возможно, неудобно, и он мягче по характеру, а может, он просто не принял решения.