Хозяева своей земли
Добывающие компании жалуются на проблемы с арендой участков
Как стало известно “Ъ”, у добывающих предприятий возникли трудности с получением в аренду участков, которые соседствуют с землями, предоставленными по лицензии. Смежные участки нужны, в частности, для размещения инфраструктуры и оборудования с целью выполнения работ по лицензии. Недропользователи считают, что вправе получить эти земли без торгов в упрощенном порядке, но региональные власти требуют внести изменения в лицензию, что представляет собой долгий и сложный процесс, к тому же влечет риски появления на участке недобросовестных конкурентов. Одно из таких предприятий — Солнцевский угольный разрез — теперь пытается решить проблему через Конституционный суд РФ (КС), ссылаясь на правовую неопределенность и противоречивость арбитражной практики.
Фото: Александр Манзюк, Коммерсантъ
Фото: Александр Манзюк, Коммерсантъ
КС зарегистрировал жалобу ООО «Солнцевский угольный разрез» (СУР), она находится на предварительном изучении суда. Обращение СУР связано с тем, что Агентство лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области отказалось предварительно согласовать предоставление компании лесного участка площадью 283,6 га для недропользования. Эта земля расположена за границами участка недр, выделенного предприятию по лицензии, и необходима для сопутствующих процессов — размещения временных сооружений, хранения вскрышных и вмещающих пород, необходимого оборудования.
СУР обжаловал отказ властей в суде со ссылкой на ст. 39.6 Земельного кодекса РФ (ЗК) и ст. 25.1 закона «О недрах», которые позволяют получить участок в аренду без проведения торгов, если он необходим недропользователю «для осуществления пользования недрами». Предприятие считает, что для этого достаточно представить властям проектную документацию (технический проект разработки месторождения), согласно п. 46 приказа Росреестра от 2 сентября 2020 года №П/0321. Однако арбитражные суды заняли сторону регионального агентства, а Верховный суд РФ не стал передавать дело в экономколлегию, после чего СУР обратился в КС.
Компания просит признать неконституционными нормы ЗК и закона «О недрах» в толковании, которое не позволяет недропользователю получить в аренду соседние земельные участки в упрощенном порядке (без торгов и изменения лицензии). Подход, сформированный в судебной практике, основывается на формулировке «участок, необходимый для осуществления пользования недрами», которая является оценочной. Суды и региональные власти, по мнению СУР, ошибочно отождествляют участки недр со смежными землями, требуя внесения изменений о последних в лицензию.
Между тем процесс внесения изменений составляет от шести месяцев до года, а на самих торгах может появиться конкурент, планирующий занять нужный участок, чтобы потом сдать его недропользователю подороже или вообще вынудить продать месторождение. Более того, иногда соотнести границы земельных участков с участками недр просто невозможно из-за разницы в свойствах этих объектов. Дело в том, что для внесения изменений в лицензию нужно, чтобы на земле находились полезные ископаемые, но для смежного участка по факту это необязательно, так как он нужен лишь для сопутствующих процессов.
По мнению СУР, в законодательстве должно быть две отдельные процедуры получения земельных участков: непосредственно для добычи полезных ископаемых и для процесса разработки месторождения. Действующее же регулирование, считает компания, создает правовую неопределенность, что приводит в том числе к отсутствию единого подхода в практике — в некоторых регионах суды позволяют недропользователю получить участок в аренду без торгов. По мнению заявителя, это нарушает принцип равенства всех перед законом.
Проблема отрасли
Минприроды РФ ранее предлагало поправки, призванные решить проблему, однако опубликованный на regulation.gov.ru законопроект продолжает дорабатываться уже больше двух лет и не был внесен в Госдуму. На вопросы “Ъ”, позволяет ли текущее регулирование предоставлять смежные участки недропользователям в упрощенном порядке, в Минприроды не ответили, посоветовав обратиться в Верховный суд.
«Ограничение недропользователей на региональном уровне исключительно формальными границами участков недр сложно признать соответствующим конституционной цели обеспечения гармоничного сочетания природопользования и охраны окружающей среды»,— сообщили “Ъ” адвокат КА МЗС Петр Савищев и адвокат Центра конституционных исследований Александр Косс, представляющие интересы СУР. По их мнению, позиция КС может ускорить изменение законодательства.
По информации “Ъ”, проблема актуальна не только для угольщиков, а также для металлургических и золотодобывающих предприятий. На официальные запросы участники рынка не ответили.
Формулировка раздора
Проблема, связанная с получением земельных участков для изучения и добычи полезных ископаемых, является не только одной из самых насущных, но и одной из самых старых с момента установления новой лицензионной системы недропользования в 1992 году, говорит старший юрист АБ «Астериск» Анна Цуранова. Формулировка закона об «участках, необходимых для осуществления пользования недрами», действительно, может интерпретироваться по-разному, добавляет советник практики недвижимости и строительства Alumni Partners Максим Попов: «Очевидно, что органы власти склонны толковать эту норму ограничительно, недропользователи — расширительно». Сам господин Попов склоняется ко второму варианту.
Партнер практики «Недвижимость и строительство» юрфирмы «Меллинг, Войтишкин и партнеры» Максим Кузнеченков самым важным доводом жалобы СУР считает ссылку на существующую неопределенность правовых норм, из-за которой недропользователю сложно получить смежный участок в аренду без торгов. Изменение же лицензии всегда сопряжено с большими затратами, в отдельных случаях это совершенно нецелесообразно, например когда изменения, по сути, не касаются самих недр (блоков, технологии), но влияют на их добычу, делится наблюдениями партнер КА Delcredere Денис Юров.
По логике регулирования «лицензия на право пользования недрами в большей степени занимается тем, что под землей, а технический проект разработки месторождения — тем, что на земле», поясняет Максим Попов, считая достаточным для получения смежного участка предоставление проектной документации. По мнению господина Кузнеченкова, «упрощенный порядок получения дополнительных земельных участков необходим для снятия административных барьеров и ускорения процесса освоения месторождений». Более простая и прозрачная процедура получения земельных участков для их использования под отработку месторождений может сильно упростить жизнь компаниям, занятым в отрасли, признает и госпожа Цуранова.
В оценке перспектив жалобы СУР юристы расходятся. Господин Юров полагает, что вероятность рассмотрения КС этого дела по существу невелика. Однако Максим Попов считает, что вопрос может заинтересовать КС, который за последние несколько лет неоднократно обращался к проблемам оформления земельных отношений при недропользовании. К тому же, уточняет он, КС может прямо предписать законодателю внести поправки в регулирование.