Министерство выборов

Воздействовать на результаты голосования мечтает любая "партия власти". Однако далеко не везде контролировать избирком — значит контролировать выборы. Какие бывают избиркомы и как ими пользуются, изучал обозреватель "Власти" Игорь Федюкин.

Вообще-то без ЦИКа вполне можно обойтись: ранние демократии, например, никаких избиркомов не знали. В Англии выборы членов парламента традиционно проводились местными властями — в том числе и потому, что вплоть до реформ XIX века единых принципов проведения выборов не существовало. В каждом городе, имевшем право посылать депутатов в парламент, были свои правила, записанные в городской хартии, и велись свои списки избирателей. В Вестминстере, например, в конце XVII века голосовать имели право все главы домохозяйств, а в Бекингеме — только тринадцать членов городского совета; существовали и такие городки, где избирателями и вовсе были двое-трое местных землевладельцев. Правила избрания депутатов от графств, правда, были общими — по всей стране действовал единый имущественный ценз. На весь Йоркшир в конце XVII века набиралось лишь около 8000 избирателей. В Лондоне XVIII столетия, когда счет избирателям шел уже на десятки тысяч, голосование вполне могло продолжаться недели две — при этом газеты оперативно сообщали читателям текущие проценты голосов, а на улицах, разумеется, продолжалась агитация.

Проведение выборов было прерогативой местных органов власти, в большинстве случаев также избиравшихся жителями. Именно они допускали (или не допускали) к выборам кандидатов, утверждали списки избирателей и сертифицировали итоги выборов. Внешнего надзора за организацией и проведением выборов не существовало: парламент лишь удостоверялся, что полномочия вновь избранных членов подтверждены печатями и подписями компетентных местных органов, недовольным же оставалось оспаривать их решения в суде. "Центр" — королевская власть — просто не имел собственного административного аппарата, способного контролировать проведение выборов. Правительство могло лишь посылать в города и графства эмиссаров, которые подкупами и давлением пытались обеспечить избрание нужных кандидатов, конкурируя при этом с агентами местных оппозиционных магнатов.

Своим появлением на свет избиркомы обязаны распространению в XX веке пропорционального представительства, когда выборы стали проводиться не отдельно по каждому округу, а по стране в целом. Соответственно, местный чиновник в каждом избирательном округе не мог теперь просто подсчитать голоса и назвать победителя — полученные им данные кто-то должен был сложить с данными из других округов и вычислить общенациональные результаты для каждой партии. Более того, парламентские места получают при такой системе не все партии, а лишь преодолевшие установленный порог,— поэтому набранные голоса конвертируются в мандаты не напрямую, а с помощью сложных коэффициентов. Отсюда и необходимость "министерства выборов" — органа, который следит за единообразием и одновременным проведением выборов, собирает данные с мест, обрабатывает их и объявляет победителей.

Страны, сохранившие мажоритарную систему, до сих пор прекрасно обходятся избиркомами с весьма ограниченными функциями. В США правила проведения выборов в каждом штате регулируются местной конституцией, а их организацией занимаются местные органы власти. Функции Федеральной избирательной комиссии сводятся к мониторингу партийных финансов, расследованию (как правило, уже после выборов) возможных нарушений и управлению избирательным фондом, из которого партиям выделяются причитающиеся бюджетные средства. Собственно к организации выборов и подсчету голосов комиссия отношения не имеет.

В Великобритании за проведение выборов отвечают специально назначаемые в каждом округе независимые должностные лица, они же проводят и подсчет голосов. Общенациональная комиссия по выборам существует, но отвечает лишь за общие вопросы — подготовку законодательных инициатив, регистрацию политических партий и контроль за партийными финансами.

Относительно недавним изобретением является не только сам избирком, но и концепция независимости избирательной администрации. В США за организацию и проведение выборов в большинстве случаев отвечает госсекретарь штата, то есть представитель исполнительной власти. Именно госсекретарю в Калифорнии и Северной Дакоте принадлежит, кстати, и курьезное право жребием определить победителя, если за двух кандидатов подано равное число голосов.

Такой порядок возможен, конечно, только если организация выборов воспринимается как рутинная административная функция, все возможные нарушения и затруднения в отправлении которой способен оперативно и адекватно разрешить суд. Совершенно официально не считаются независимыми избирательные комиссии в Дании, Швейцарии, Италии, Венгрии, Чехии и Швеции — там функции избиркома выполняют соответствующие правительственные департаменты. Во Франции "избирательное" подразделение входит в состав МВД. Точно так же обстояло дело и в большинстве прочих стран, в которых в конце XIX — первой половине XX века вводился институт выборов. В состав МВД входило и Особое делопроизводство по выборам в Государственную думу и Государственный совет в дореволюционной России.

Появлением независимых избиркомов политическая теория обязана странам, где демократические традиции не слишком устойчивы. Необходимость независимого избиркома отражает сомнения в способности исполнительной власти организовать честные выборы, и чем сильнее сомнения, тем больше независимости и полномочий получает ЦИК, по крайней мере на словах. Прилагательное "независимая", например, красуется в официальном названии избиркомов в оккупированном Ираке, Нигерии, ЮАР и Демократической Республике Конго. Конституционно независимы избиркомы в Боснии и Герцеговине, Буркина-Фасо, Коста-Рике, Индонезии, Либерии и Таиланде, а также в подавляющем большинстве постсоветских стран.

Неудивительно поэтому, что одним из самых независимых и могущественных избиркомов могут похвастаться не европейские демократии или США, а Индия. Ее члены никому не подотчетны, а их решения и рекомендации обязательны для президента республики. Индийский избирком имеет квазисудебные полномочия, по своему усмотрению разрешая возникающие в связи с выборами коллизии. На время выборов под контроль ЦИКа переходит (по крайней мере, согласно закону) полиция и другие силы охраны порядка, избирком имеет право занимать для своих нужд правительственные здания, реквизировать технику и прикомандировывать к себе чиновников из других ведомств. А на Филиппинах, вдобавок ко всем этим функциям, независимый избирком может еще и самостоятельно расследовать действия избирательных чиновников на местах.

Если в развивающихся странах стремятся в первую очередь обеспечить независимость избиркома от исполнительной власти, в развитых демократиях гораздо больше внимания уделяют его независимости от партий. В Великобритании члены комиссии по выборам назначаются королевой с согласия спикера палаты общин и после консультаций со всеми парламентскими партиями — однако сами представители партий в состав избиркома войти не могут. Критерий нейтралитета сформулирован жестко: на членство в комиссии не могут претендовать те, кто за последние 10 лет входил в какую-либо политическую партию, работал в партийном аппарате или жертвовал партиям деньги. При таких требованиях приходится полагаться в основном на пенсионеров: все члены комиссии уже давно завершили карьеру по основной специальности и в последнее время были только членами всевозможных попечительских советов, советов директоров и экспертных комитетов. Председатель комиссии, например, закончил свою основную карьеру в должности управляющего директора всемирной службы BBC, после чего руководил британским Красным Крестом, а сейчас председательствует в наблюдательном совете одного из университетов. Ни одного юриста в составе комиссии, кстати, нет — зато в нее входят два бывших журналиста, два отставных муниципальных менеджера и эксперт по проблемам преступности. Интересы партий в британской комиссии представляет особая группа парламентских партий. Однако права голоса ее члены не имеют: они могут лишь проводить с комиссией по выборам консультации.

Подобные меры предосторожности вполне оправданны: в Мексике, например, назначение членов избиркома по партийному принципу было в свое время одним из основных инструментов, позволявших Институционально-революционной партии (PRI) десятилетиями удерживать власть. Как крупнейшая партия в конгрессе PRI имела большинство голосов в избиркоме — и ее представители автоматически отклоняли все жалобы оппозиции на электоральные нарушения. Поэтому неудивительно, что реформа мексиканского избиркома в 90-х годах привела к поражению PRI на президентских выборах 2000 года и слому однопартийной системы в стране. Сегодня мексиканский Федеральный избирательный институт состоит из председателя и восьми членов, выбираемых парламентом из числа политически нейтральных общественных деятелей. Парламентские же фракции представлены в избиркоме советниками (по одному на каждую, вне зависимости от числа мандатов), не имеющими права голоса при принятии решений.

Существуют, конечно, и исключения: в США, например, Федеральная избирательная комиссия состоит из шести членов — трех демократов и трех республиканцев, при том что для принятия любого решения необходимо четыре голоса. Но это то исключение, которое скорее подтверждает правило: существование такого "партийного" избиркома возможно только потому, что никаких судьбоносных решений ему принимать не приходится. Едва ли при таком составе избирком смог бы, например, разрешить спор между Джорджем Бушем и Элом Гором во время президентских выборов 2000 года.

Американский и английский подход к проблеме — это, конечно, крайности: большинство стран прямую политизацию избиркомов не приветствуют, но и таких строгих запретов, как англичане, не вводят. Сотрудники избирательного ведомства в Канаде, например, дают письменную присягу, что будут соблюдать политический нейтралитет, в Нидерландах в состав избиркома входят несколько отставных парламентариев. На Украине законодательство исключает из возможных кандидатов в члены избиркома депутатов парламента и органов местного самоуправления, кандидатов на выборные должности и их доверенных лиц. Однако запрета на вхождение в избирком членов политических партий нет: им лишь предписывается на время работы в избирательной комиссии "приостанавливать" свое членство в партии. В случае серьезных политических разногласий подобных гарантий нейтралитета и объективности, конечно, будет недостаточно.

Сегодня ЦИКи во многих странах превратились в настоящие министерства по делам выборов. Размах их деятельности поражает воображение. Например, проведение национальных выборов в Индии считается самой крупной управленческой операцией в мире — она охватывает 670 млн избирателей.

Когда в демократический процесс вовлекается такое количество участников, появляются и новые проблемы, неведомые классическим демократиям. В Англии XVII века голосование происходило у всех на виду: каждый понимал, откуда берутся результаты (что не исключало, впрочем, манипулирования голосованием). Сейчас результаты выборов объявляет таинственный компьютер, и как производятся подсчеты, простой избиратель не знает. Подобный автоматизированный ЦИК особенно уязвим для подозрений в подтасовке результатов всенародного волеизъявления.

На практике, однако, шутки с компьютером могут дорого обойтись властям. Долгое время в Мексике правящая PRI без всяких затруднений обеспечивала себе нужный результат: корректировку результатов проводили на местах, а центральный избирком лишь торжественно объявлял нужные власти цифры. Местные чиновники могли при этом практически открыто выбрасывать "неправильные" бюллетени мешками, но на восприятие гражданами выборов в целом это не влияло.

В 80-х, однако, технократы в правительстве решили создать общенациональную автоматизированную систему подсчета голосов: казалось, что она обеспечит властям полный контроль за результатами выборов. Однако на президентских выборах 1988 года неожиданно вперед стал выходить оппозиционный кандидат, а торжественно представленная публике система продолжала методично выдавать на-гора все новые неутешительные для властей данные. Ближе к вечеру нервы у министра внутренних дел сдали, и на всю страну было объявлено о "компьютерном сбое". Обнародование данных приостановили, но в официальные результаты выборов, разумеется, никто в стране после этого не поверил. Нация решила, что на самом деле партия власти проиграла впервые за несколько десятилетий.

Именно с вынужденного "сбоя" избиркомовского компьютера началась и "оранжевая революция" на Украине. После первого тура президентских выборов ЦИК за сутки обработал 97,67% бюллетеней, но затем его работа застопорилась, и подсчет оставшихся 2,5% занял целых девять дней. Ссылки главы ЦИКа на "проблемы с сервером" никого, конечно, не убедили: страна решила, что избирком просто не хотел признавать, что Виктор Ющенко в первом туре хоть немного, но обошел Виктора Януковича. После этого поверить в махинации при подсчете результатов второго тура гражданам было намного легче.