Стратегии Россия и ЕС
Раскол Европы?
Уходящий год прошел под знаком борьбы за энергетическую безопасность. Эта тема была приоритетом российского председательства в G8, она же составляет основу непростых отношений между Россией и Евросоюзом. В 2007 году сторонам предстоит выработка нового долгосрочного договора, главное место в котором займут вопросы энергетики. При этом последний саммит ЕС--Россия — хороший пример того, как можно важный вопрос (такой, как энергетическая безопасность) превратить в политическую бессмыслицу.
Страны бывшего советского блока по-прежнему проявляют особенную чувствительность к отношениям с Россией. Их можно понять. Чего понять нельзя, так это политических заявлений о том, что "Европа выиграет, если обойдется без России", или что "Европа нуждается в энергетическом НАТО".
Во-первых, нравится нам это или нет, но по крайней мере в ближайшие 25 лет России предстоит играть центральную роль на мировых энергетических рынках. Ведь это единственная страна, которая способна осуществлять снабжение всеми видами энергоресурсов от нефти до ядерной энергии и от угля до источников возобновляемой энергии, таких как биотопливо.
Во-вторых, говорить об энергетическом НАТО можно будет лишь в случае, если США станут ведущим поставщиком энергоресурсов. В настоящее время Америка — импортер энергии.
Так называемый энергетический диалог между Россией и Евросоюзом демонстрирует, что последний находится чуть ли не на грани распада, по крайней мере в своей нынешней форме. Налицо конфликт интересов между странами с сильным энергетическим сектором (Германия, Франция, Италия и Испания) и государствами со слабой энергетикой. Хуже того, больше не существует общего мнения о том, каким должен быть ЕС и до каких пределов ему следует действовать как единому целому. Политический паралич будет только усугубляться, и вопросам энергетической безопасности суждено все в большей степени перемещаться в плоскость двусторонних переговоров.
В этом процессе есть некоторая логика. Безопасность — прежде всего политическая проблема. Но чтобы сформировались общие политические взгляды, требуется общность политических культур и совпадение интересов. Этого можно было бы ожидать от прежнего, "малого" Евросоюза, но уж точно не от ЕС-25. Энергетическая безопасность способна стать одним из центральных вопросов, вокруг которого произойдет раскол ЕС и возникнет новая европейская конфигурация.
Итоги либерализации
В основу Энергетической хартии были заложены крайние либеральные принципы. Это не только отражало тогдашние идеологические стандарты, но подразумевало, что, когда не удастся достичь политического консенсуса, решающее слово скажет "рынок". Но то, что хартия оказалась неприемлема для России, поднимает вопрос и для таких стран, как Франция и Германия. Хартия и европейское регулирование в энергетике мешает выработке эффективной промышленной политики. Эта ситуация абсурдна для стран со значительными промышленными интересами, но меньше задевает остальные. Однако по мере того, как этот конфликт усиливается, хартия может оказаться первой жертвой в ходе формирования новой европейской архитектуры.
Европейская энергетическая хартия — ни к чему не обязывающий, но фиксирующий общие принципы отношений документ — была принята в 1991 году. А в декабре 1994-го был принят Договор к Энергетической хартии (ДЭХ), обязательный для всех подписавших его сторон. Он был ратифицирован как минимум 30 странами, включая большинство бывших советских республик, стран ЕС, Японию, Австралию и Монголию. Россия и Белоруссия не ратифицировали ДЭХ, но заявили о намерении придерживаться его духа и буквы до ратификации национальными парламентами.
Главный акцент в договоре был сделан на транспортировке энергоносителей и защите потребителя и поставщика от третьей страны. В конце 1980-х — начале 1990-х годов на внутренних рынках произошли большие изменения. Политика поощрения конкуренции привела к значительному ускорению либерализации и демонополизации. Положения ЕС о торговле сделали обязательным "разделение" и открытие внутренних энергетических рынков. ОЭСР призывает Россию проводить аналогичную политику.
Однако энергетические кризисы последних лет испытывали эту систему на прочность. Крупные аварии и отключения электричества случались на северо-востоке США и в Италии в 2003 году. А самый известный калифорнийский кризис грянул в 2000-м, спустя два года после завершения реформы энергетики, в ходе которой производство электроэнергии в США было демонополизировано и децентрализовано. В 2000-м цена киловатт-часа выросла с $60, прогнозировавшихся аналитиками до реформы, до $120 в июне и $165 в августе. Эти скачки цен явились в основном следствием сознательной стратегии частных компаний, сокращавших производство во время максимального потребления. Распределительная компания не могла штрафовать их за эти действия и обанкротилась. Тогда местные власти взяли на себя руководство процессом распределения. В 2003 году именно штат Калифорния не выдержал бремени бюджетных расходов. Бюджетный кризис вызвал политический.
Конкуренция и безопасность
Два урока этого кризиса особенно важны. Во-первых, если бы цены не регулировались, кризис мог бы быть еще более глубоким. Во-вторых, чрезвычайно трудно, а быть может, и невозможно заставить рынки работать в энергетическом секторе.
Реальный опыт не доказывает, что политика разделения и дерегулирования увеличивает стабильность энергосистемы. Цепочка серьезных аварий и отключений электричества демонстрирует, что монополистическая система, видимо, более эффективна в данной отрасли, чем демонополизированная.
Другой аспект этой проблемы связан с тем, что финансовые рынки неэффективны в сфере коммунальных услуг, так как не могут обеспечить качественный надзор и управление. Это существенно ослабляет доводы в пользу приватизации в данном секторе. Лауреат Нобелевской премии Герберт Саймон утверждает, что в отсутствие полной информации преимущество частной корпорации над государственной вызывает сомнение. Проведенное в 2001 году сравнение электроэнергетики Великобритании, в основном частной, с преимущественно государственной французской показало, что последняя и работает стабильнее, и предлагает потребителям более низкие цены.
Все это вызывает серьезную озабоченность тем, какое влияние доминирующая сегодня политика дерегулирования, демонополизации и приватизации в энергетике может оказывать на энергетическую безопасность. Если определять ее как стабильность, то политика, проводимая Вашингтоном, Евросоюзом и рекомендуемая ОЭСР, может нанести серьезный ущерб безопасности. Имеет место противоречие между торговыми стратегиями, предполагающими стимулирование свободной торговли и либерализацию энергорынков, и стратегией обеспечения энергетической безопасности. Необходимо признать существование этого противоречия, иначе политика энергетической безопасности потерпит крах как на государственном, так и на международном уровне.