Аттестатом по бюджету

Снижение производственного травматизма в России сопровождается ростом доли рабочих мест, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам. Это чревато отложенным всплеском профзаболеваний и несчастных случаев. Чтобы изменить ситуацию, госорганы хотят сделать обязательной тотальную проверку всех рабочих мест, а систему отчислений и компенсаций по безопасности труда поставить в зависимость от результатов проверки. Но это требует серьезных изменений системы госрегулирования охраны труда.

В Минздравсоцразвития подчеркивают, что хотя в России снижается производственный травматизм и количество случаев профзаболеваний, растет число работающих в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам. С 1997 года их доля в общем объеме занятого населения увеличилась с 17,1% до 21,3% (2004 год, данных по 2005 году пока нет). По сравнению с 2003 годом в 2004 году выросла доля работников, занятых в не соответствующих нормам условиях в промпроизводстве с 23,4% до 24,7%, на транспорте — с 16,7% до 20,0%, в связи — с 2,1% до 2,4%. Самая высокая доля "ненормативных" рабочих мест — в организациях по добыче угля и торфа (54,4%), в металлургии (43,1%), в организациях по выпуску и переработке табака (40,6%), в целлюлозно-бумажной промышленности (37,7%), в организациях по добыче металлических руд (36,9%), в текстильном производстве (32,2%).

В то же время представители государства отмечают, что уровень охраны труда на отдельных предприятиях одной отрасли может кардинально различаться. При этом правила, по которым начисляются платежи в Фонд социального страхования (ФСС), Пенсионный фонд, компенсации и льготы для работников едины для всех и зависят только от отнесения профессии к той или иной категории рисков. "В России система отчислений, связанная с охраной и безопасностью труда, привязана к отрасли в целом,— говорят в Минздравсоцразвития.— Но такая система эффективна только при плановой экономике. Теперь же некоторые предприятия применяют современные технологии, которые предполагают значительное сокращение отрицательного влияния производственной среды на человека. Но система социальной помощи и нормативов осталась прежней. Получается, что хорошо работодатель защищает сотрудников своего предприятия или плохо, он всегда несет одну и ту же нагрузку. Это не выгодно ни государству, ни бизнесу".

Отметим, что система работы ФСС предполагает введение скидок к страховому тарифу в размере до 20% для предприятий, у которых хорошие показатели по безопасности труда, и надбавок для нарушителей. Еще до 20% платежей в ФСС может использоваться компаниями на финансирование мероприятий по охране труда. Но, по мнению и чиновников, и работодателей, действует эта схема с перебоями. "Количество надбавок в несколько раз превышает объем скидок",— констатируют в Минздравсоцразвития. "Наши законы несправедливы к работодателям, которые хотят заниматься охраной труда,— подтверждает глава Ассоциации разработчиков, изготовителей и поставщиков средств индивидуальной защиты Юрий Сорокин.— Страховой тариф рассчитывается по отрасли, как средняя температура по больнице. Получается перекрестное субсидирование добросовестными работодателями тех, кто смотрит на безопасность труда сквозь пальцы. Хотя ФСС и декларирует более гибкую систему, увеличивают тариф они легко, а чтобы получить дисконт при хороших показателях, нужно пройти долгую бюрократизированную процедуру".

В министерстве поясняют, что сейчас основная задача госструктур — переход от отраслевой системы списков по профессиям к индивидуальной настройке в зависимости от уровня воздействия вредных факторов на конкретных рабочих местах. "В этом мы видим серьезный экономических рычаг по стимулированию работодателей улучшать производственную среду",— полагают чиновники. В то же время не исключено, что внимание государства к затратам работодателя на охрану труда возрастет. "Мы хотим усилить контроль за эффективным использованием средств на обязательное страхование, направляемых на частичное финансирование предупредительных мер по снижению несчастных случаев и профзаболеваний,— поясняют в Роструде.— Никто не желает отобрать у работодателей это право. Наоборот, возможно, долю стоит увеличить. Нужно оценить эффективность вложений средств. Но для этого должна быть система отчетности". Пока она отсутствует.

Для реализации нового подхода необходимо создать систему аттестации рабочих мест, по итогам которой и будет проводиться "настройка" госрегулирования. Положение об аттестации вышло еще несколько лет назад, но в России ее прошли, по разным данным, лишь 40-60% рабочих мест. "Почему бы нам не провести 'диспансеризацию рабочих мест', то есть их широкомасштабную аттестацию? — говорят в Роструде.— И государству стоит принять в ней непосредственное участие, если оно заинтересовано в жизни собственных граждан. Не исключено, что более эффективно будет провести ее за счет государственных средств. Нам остро необходима общая картина. Проверками ничего не решить. Ни одна трудовая инспекция в мире не располагает соответствующим штатом. Мы должны получать результаты аттестации и иметь возможность анализировать их. Но для полной реализации схемы необходимо внести в существующую систему серьезные изменения. Пока прозрачного механизма не выработано". "Необходимо принять множество новых нормативов в области охраны труда, придется пересмотреть закон о социальном страховании и пенсионном страховании",— соглашаются в Минздравсоцразвития.

Между тем инициатива чиновников наверняка встретит серьезное противодействие со стороны работников. "Профсоюзы не слишком хотят переходить на индивидуальную систему оценки рисков и страхования,— отмечают в министерстве.— Им проще отстаивать интересы в рамках старой системы. Есть мнения, что при переходе на новую систему что-то будет потеряно и работники уже не смогут эффективно защищать свои права. Мы эти опасения понимаем и учитываем. Но задача по введению новой системы уже прописана в программе правительства на 2005-2008 годы. В 2006 году стоит задача отработки и обсуждения закона об аттестации рабочих мест. Закончить предварительный вариант документа планируется в июле, затем еще полгода будет на то, чтобы провести его экспертизу. Мы надеемся внести проект в Госдуму в 2007 году".

"Ресурс госорганов по охране труда сократился"

В последние два года в результате административной реформы структура госорганов по охране и безопасности труда принципиально изменилась. О том, как это отразилось на госполитике в данном направлении, Business Guide рассказал начальник отдела политики охраны труда департамента трудовых отношений и государственной гражданской службы Минздравсоцразвития России ВЛАДИМИР ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ.

ВЛАДИМИР ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ: Будущее рассудит, какую роль сыграла административная реформа в системе государственного управления охраной труда, но очевидно, что ресурс, который был у министерств и органов исполнительной власти, существенным образом снизился. Объективные факты таковы. В Минтруда ранее этим занимался департамент, в котором работало 35 человек. В старом Минздраве также был соответствующий отдел из пяти сотрудников — в целом получается сорок. Сейчас в объединенном министерстве в отделе охраны труда осталось всего девять человек по штату, реально — восемь. То есть сокращение на федеральном уровне произошло в пять раз. При этом, согласно действующему законодательству, функции по управлению охраной труда, в том числе отраслевых министерств и ведомств, практически остались прежними. Нам приходится тяжело, но рук мы не опускаем. Те вопросы, которые раньше решались в административном порядке, сейчас должны решаться за счет нормативного правового регулирования.

В. П.: Действующая в России законодательная база по охране труда, в основном состоящая из ФЗ #181 "Об основах охраны труда в Российской Федерации" от 1999 года, ФЗ #125 "О страховании от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний" от 1998 года, и Трудового кодекса РФ от 2001 года, достаточно современна и не уступает законодательству европейских стран в этой области. Примерно треть кодекса посвящена регламентации вопросов охраны труда. Вместе с тем ряд его положений уже устарел и не соответствует современной концепции управления охраной труда в рыночных условиях. Это в первую очередь касается вопросов предоставления гарантий и компенсаций за работу с вредными и опасными условиями труда, организации госэкспертизы условий труда, аккредитации организаций, оказывающих услуги в сфере охраны труда, и ряда других вопросов. Соответствующие поправки к кодексу готовятся ко второму чтению в Госдуме. Однако возникает одна важная проблема. Дело в том, что содержание ФЗ #181 на 90% вошло в кодекс, и сейчас ставится вопрос об отмене закона. В то же время часть вопросов, например важный момент распределения полномочий в области охраны труда между федеральными органами исполнительной властью, а также между центром и регионами, остались за пределами кодекса. В других законодательных актах, определяющих полномочия субъектов федерации, вопросы охраны труда также практически не прописаны. Нет их и в поправках. То есть придется вносить новые поправки в целый ряд законов.

В. П.: Они, собственно, уже и сейчас возникают. Поскольку ФЗ #181 более ранний по сравнению с изменениями, внесенными в ФЗ #184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который сегодня регулирует полномочия субъектов федерации. Так что правовая коллизия существует, и ею пользуются некоторые губернаторы, которые, несмотря на наши апелляции к ФЗ #181, существенно сокращают или вообще ликвидируют структурные подразделения в органах исполнительной власти, которые занимались реализацией госполитики по охране труда. Например, это произошло в Красноярском крае и ряде других регионов. Председатель Федерации независимых профсоюзов России Михаил Шмаков уже направил письмо в правительство с просьбой обратить внимание на эту проблему и принять меры. Во многих отраслевых федеральных министерствах и ведомствах тоже были упразднены подразделения по охране труда, хотя сейчас уже начинается обратный процесс — например, восстановлен отдел в Минсельхозе.

В. П.: Напрямую пока не повлияло — все-таки большая часть мероприятий по охране труда реализуется непосредственно на предприятиях. Скорее оно отразилось на темпах решения вопросов, которые сейчас остро стоят в этой области. В охране труда около 3 тыс. нормативов, многие из которых уже глубоко устарели. Если в Европе за год обновляется около 600 нормативных актов по охране и безопасности труда, то мы до реформы могли выдать всего 40-50 документов, а в последние годы — не более 10. Специалисты просто не успевают, финансирования не хватает.

В. П.: Мы приступили к разработке программы потому, что она представляется наиболее эффективным способом решения накопившихся проблем. Без привлечения средств из федерального и региональных бюджетов справиться с ними будет очень сложно. Например, один из наиболее сложных вопросов — это ситуация в области техрегулирования, потому что с принятием новой системы возникли противоречия с существующим законодательством в области охраны труда. Трудовой кодекс признает все требования по охране труда обязательными, в том числе технические и гигиенические нормативы. Все их теперь необходимо включать в новые техрегламенты. При этом текущие нормативы требуют регулярной переработки, но вновь появляющиеся документы Минюст уже не регистрирует, так как они содержат технические требования. В результате в ряде случаев возникает правовой вакуум. Чтобы быстро создать требуемые техрегламенты и пересмотреть действующие нормы и правила, необходим значительный объем финансирования, который мог бы быть выделен в рамках ФЦП. Кроме того, серьезные вопросы вызывает эффективность контрольно-надзорной службы. Сейчас на каждого инспектора по охране труда приходится более тысячи организаций. Проверить каждое предприятие, не говоря уже о каждом рабочем месте, даже раз в три года практически невозможно. ФЦП предусматривает улучшение технического и информационного обеспечения госинспекций по труду. Кроме того, в ее рамках планируется финансовое содействие малым предприятиям отдельных регионов в проведении аттестации рабочих мест по условиям туда, замене устаревшего оборудования на более совершенное и безопасное по формуле "40% из бюджета, 60% из собственных средств предприятий".

В. П.: Сейчас мы разрабатываем концепцию программы на 2007-2010 годы и рассчитываем, что наиболее острые вопросы могут быть решены за счет бюджета 2007 года. На полное финансирование, скорее всего, можно рассчитывать с 2008 года.