Самое удивительное, что к подобным выводам эксперты Евросоюза пришли без всякого давления со стороны официальной Москвы. Однако исследование, которое привело к таким результатам, было организовано не без ее участия. Четыре года назад администрация президента обратилась в представительство Европейского Союза в РФ с просьбой разработать рекомендации по укреплению федерализма в России. Евросоюз на эту инициативу с удовольствием откликнулся и объявил тендер на реализацию проекта "Федерализм и федеративные отношения в России" в рамках программы сотрудничества EC и России (TACIS).
Тендер выиграл консорциум в составе консалтинговых фирм Arcadis BMB (Голландия) и GOPA (Германия), Ассоциации муниципалитетов Голландии VNG International и российского Института права и публичной политики. Финансирование двухгодичного проекта в размере €2,9 млн взял на себя Евросоюз, и в декабре 2004 года европейские эксперты начали работу. Итогом первого года исследований стала аналитическая записка "Институциональный, правовой и экономический федерализм в РФ", которая уже изучается в государственно-правовом управлении Кремля и, по словам кремлевских чиновников, будет использована в той или иной мере. "Часть рекомендаций войдет в виде поправок в законы, а часть отдадим депутатам, чтобы подумали, как их использовать",— пояснил референт государственно-правового управления президента Олег Тарасов.
Главной сенсацией этого документа стал "однозначный вывод" европейских экспертов о том, что "происшедшее в 2003-2005 годах 'стягивание' полномочий и ресурсов в федеральный центр оказало положительное воздействие на общественно-политическую и социально-экономическую ситуацию в России". В числе прочих нововведений Кремля авторы доклада фактически одобрили и "новый порядок избрания глав субъектов РФ", который, по их мнению, позволил "приглушить частные возражения руководства" регионов против новой региональной политики Москвы и "укрепить представления о силе центра".
Аналитики также обнаружили, что укрепление властной вертикали привело к положительным результатам в социально-экономической и административной сферах. Так, перераспределение сфер ответственности помогло "стабилизировать положение в области социальных выплат, реализации крупномасштабных социальных программ и проведения модернизации всей социальной сферы". А в административном отношении начатые преобразования "последовательно формировали более четкую, однозначную и предметно конкретизированную структуру полномочий органов власти разных уровней". И хотя этот процесс, как признали эксперты, не всегда соответствует базовым принципам федерализма, его направление они посчитали "не только правильным, но и насущно необходимым".
Стоит напомнить, что ранее европейцы не раз подвергали Россию жесткой критике именно за "перераспределение сфер ответственности", выразившееся, в частности, в отмене всенародных губернаторских выборов и переходе к фактическому назначению глав субъектов РФ президентом. К примеру, ПАСЕ в июне 2005 года включила требование о пересмотре нового порядка избрания глав регионов в доклад о выполнении Россией своих обязательств перед Советом Европы. Однако теперь, изучив этот вопрос более углубленно, в том числе и на местах (участники проекта работали в Нижегородской области и Чувашии, где, по словам содиректора проекта Александра Усенкова, не только изучали официальную информацию, но и встречались с представителями федеральных, региональных и муниципальных органов власти, а также беседовали с населением), европейские специалисты изменили свое мнение.
"Никогда в стране не было такого мощного влияния государства,— прокомментировал эти выводы один из авторов аналитической записки эксперт проекта Владимир Лексин.— А государство сегодня — это президент и его администрация, его Госсовет, его полпреды в округах. А Минфин вообще может сравниться разве только с бывшим КГБ. Администрация президента подхватила законодательную инициативу, утерянную Госдумой и Советом федерации. Раньше князья ехали за ярлыком на правление в Орду, а теперь — в Кремль". Многие политики, по словам Лексина, склонны видеть в этом "потерю Россией видовых признаков федерации, превращение ее в унитарную страну". Но, по его мнению, усиление влияния государственной власти в регионах не случайно и "в некоторых случаях оправданно". Во-первых, считает эксперт, "федерального присутствия в определенном объеме требует законодательство"; во-вторых, его "поддерживают центростремительные настроения населения и сама идеология центризма"; в-третьих, "его провоцируют чрезвычайные обстоятельства на отдельных территориях страны".
Среди других положительных моментов авторы доклада отметили тот факт, что предпринятое Кремлем в последнее время перераспределение полномочий частично сняло "конфронтацию между федеральным центром и субъектами федерации". Правда, при этом, по мнению экспертов, "расширение полномочий регионов прошло без необходимой правовой подготовки". В связи с чем европейцы выработали для России целый ряд рекомендаций, которые, впрочем, не подвергают сомнению базовые принципы отечественной федеративной реформы.
В основном претензии авторов аналитической записки касаются нестыковок в законодательстве и практике реализации российских реформ. К примеру, в докладе отмечается, что начатая Москвой административная реформа активно идет лишь в самой Москве, тогда как в регионах исполнительные органы власти практически не были реорганизованы. В результате, по мнению экспертов, "уже после 2006 года может сложиться ситуация критической несбалансированности единой системы государственной власти".
"Есть противоречивые тенденции,— пояснил эксперт проекта первый замдиректора Института законодательства и сравнительного правоведения Юрий Тихомиров.— Реформы громоздятся друг на друга, еще не закончилась судебная — началась федеративная, а сейчас и административная. А сверху навалились национальные проекты. Государство — сложная система, а мы сегодня стихийно разбрасываем его функции. Конституционные обязанности отдали регионам. Система управления окончательно запуталась, стала медлительной и запутанной. Мы разучились управлять".
Рекомендации, содержащие возможные пути решения выявленных проблем, занимают в аналитической записке 13 страниц. Но об отмене нынешнего порядка утверждения губернаторов и возвращении всенародных губернаторских выборов (хотя бы в отдаленной перспективе) в этих рекомендациях ничего не говорится. Речь в них идет преимущественно о деталях распределения полномочий и о финансовых вопросах.
В частности, европейские эксперты предложили уточнить перераспределение полномочий между федеральными, региональными и муниципальными властями, законодательно прописав, какие из них передаются регионам в собственное ведение, а какие только делегируются (от этого зависят финансирование полномочий и контроль за их исполнением). Комментируя этот пункт, представитель Германии Александр Бланкенагель привел в пример свою страну, где распределение налогов в пользу федеральных земель закреплено в конституции, благодаря чему регионы достаточно самостоятельны в своей экономической деятельности.
Кроме того, европейцы порекомендовали россиянам усовершенствовать межбюджетные отношения, создать институт разрешения споров между центром и регионами, а также включить региональные парламенты в процесс обсуждения Госдумой проектов федеральных законов. Правда, ознакомившись с этими предложениями, представители Госдумы, Совета федерации, Конституционного суда, научных институтов и администрации президента пока не пришли к единому мнению по поводу того, какие из этих рекомендаций могут быть выполнены в ближайшее время, а какие в принципе невыполнимы.
Впрочем, даже европейские эксперты, похоже, понимают, что решения в современной России принимаются только в одном месте. "Федеративные отношения в России можно развить, укрепить,— сказал директор проекта Петер Корсби.— Федеративные отношения — это умение властей договариваться, сотрудничать. В России пока нет этого умения, но научиться можно. В государственно-правовое управление президента мы документ отдали, теперь от них зависит, используют ли они наши рекомендации".
НАТАЛЬЯ ГОРОДЕЦКАЯ
"Почему бы нам не посмотреть на федерализм Индии?"
 — Как вы оцениваете рекомендации экспертов Евросоюза? — Аналитическая записка — серьезный и полезный документ. Он ставит некоторые актуальные вопросы, предлагает конструктивные решения — например, в части разграничения полномочий между уровнями власти, определения их компетенций. Но, с другой стороны, когда его читаешь, возникает ряд вопросов: каков экономический эффект федерализма? как Евросоюз оценивает текущие реформы? какова роль судебной власти в решении конфликтов? и т. п. — И в чем же ущербность этих рекомендаций? — Понимаете, они базируются на германской модели федерализма. И против такой концепции говорит хотя бы то, что ее трудно реализовать в России. — Потому что германский федерализм нам пока не по карману? — Ну да. А как может быть реальным бюджетный федерализм, если 75% регионов — дотационные? Может ли существовать структурный федерализм, если он экономически нерентабелен? А как, скажите, он может развиваться без развитого судопроизводства? В случае конфликтов между центром и регионами кто должен их разрешать? Здесь велика роль судебной власти, которая должна стать по-настоящему независимой, и Конституционного суда. И на первом плане не количество обращений в Конституционный суд, а качество принимаемых им решений. То есть встает вопрос о доктрине Конституционного суда, о существовании цепочки взаимосвязанных прецедентов. Пока, мне кажется, решения КС противоречивы. — Разве сама Конституция у нас не противоречива? — Наша Конституция по некоторым важным вопросам содержит элемент неопределенности, и судебная власть должна заполнить эти лакуны, иначе это сделает исполнительная власть. До того, как принимать решения по федеративным вопросам, должна быть сделана серьезная экспертиза. Надо посмотреть, как работают нормы Конституции, законы о разграничении полномочий, об избирательном праве, о политических партиях, о госслужбе. — А в чем состоит российская специфика применения этих законов? — Есть, например, такое понятие, как "этнократические режимы в республиках". К примеру, в Татарии и Башкирии. Политику там диктуют национальные группы, а не законы. Собственно, целью централизации власти была модификация и этой модели. — Но президент пока не трогает политических тяжеловесов, стоящих во главе этих республик. — Тут встает вопрос о том, как оценивать новейшие политические реформы: реорганизацию Совета федерации, введение федеральных округов и института полпредов, изменение порядка избрания глав субъектов федерации. Одни говорят: все это плохо, привело лишь к излишней централизации власти. А другие, наоборот, считают, что эти реформы помогли восстановить единство и управляемость страны. И эти противоречивые оценки отражают реальную ситуацию. Так и с федерализмом. С одной стороны, нужен реальный федерализм. А с другой стороны, может быть, стоит временно ограничить государственные и общественные институты ради достижения каких-то высших политических целей? Надо определиться: хотим, чтобы федерализм развивался, или лучше временно заморозить его. А может быть, стоит создать режим конституционной неопределенности в области разграничения полномочий между федеральным центром и регионами? — И как вы считаете, стоит? — Я считаю, что подход к этой проблеме должен быть комплексным и включать не только правовой и экономический анализ, но и политологический. Можно, к примеру, обратить внимание не только на Германию. Почему бы нам не посмотреть на федерализм Индии? В политологии он рассматривается как квазифедерализм, фактически режим чрезвычайной ситуации, со всеми знакомыми атрибутами, включая назначение губернаторов. Или взять США времен Великой депрессии. Тогда основные процессы — трудовую миграцию, бизнес, экономику — регулировало правительство. Правда, тогда нам предстоит несколько трансформировать политическую систему — ограничить суды, пойти на прямое вмешательство федерального центра в экономические процессы, то есть федеральный центр встанет над уровнем субъектов федерации. Но президент Рузвельт тогда вывел страну из кризиса. Не наш ли это случай? |