Несмотря на очевидную турбулентность в российской экономике в 2022 году, региональные бюджеты остаются в следующем году стабилизатором, а не проблемой бюджетной системы. Очень значительная часть регионов расширяет бюджетный дефицит на 2023 год, впрочем скорее рассчитывая не на снижение доходов, которое может быть покрыто федеральной поддержкой или займами, а на увеличение расходов, в том числе инвестиционного плана. Произошедшее ранее сближение экономических игроков и региональных властей делает губернаторов и региональные правительства центральным элементом инвестиционного процесса — у этого есть много минусов, но технологизация процесса организации инвестиций в российских условиях решает по крайней мере часть проблем.
Фото: Евгений Павленко, Коммерсантъ
Фото: Евгений Павленко, Коммерсантъ
Регионы РФ принимают бюджеты на 2023–2025 годы позже, чем принимается федеральный бюджет — последние, например Воронежская область, утвердили законодательно расходы будущего года лишь за две недели до его начала. Именно поэтому уверенно говорить сейчас о том, как выглядит региональная и муниципальная составляющая консолидированной бюджетной системы, будет возможно самое раннее в январе 2023 года. Общие тренды без цифр можно описать сейчас лишь следующим образом: почти все регионы РФ на следующий год предусмотрели и некоторое расширение расходной части, и более умеренное увеличение доходной части — результатом выглядит в среднем увеличение бюджетного дефицита. Так, в случае с Воронежской областью речь идет о довольно большом дефиците — 8,9%, и это более чем в два раза больше планового дефицита 2022 года. Другой пример — бюджет схожего по структуре производства Ставропольского края, принятый в конце ноября: дефицит бюджета в нем составляет 6,3% расходов. Учитывая, что в тот же день ставропольские депутаты приняли поправки в бюджет-2022, формально речь идет о сокращении бюджетного дефицита — в новой (и уже финальной) версии ставропольский бюджет на 2022 год должен быть исполнен с дефицитом 8% от расходов. Однако много заимствовать Ставрополье в следующем году не намерено: дефицит планируется покрывать «за счет переходящих остатков бюджета» прошлого года, то есть с кассовой точки зрения уходящий год генерировал больше доходов, чем предполагало местное правительство, и этих средств должно хватить на финансирование бюджета следующего года.
Даже из двух этих примеров очевидно, что говорить о состоянии региональных бюджетов без учета того, что происходило с их исполнением с начала военной операции РФ на Украине в феврале 2022 года, довольно бессмысленно — регионы не могли не править свои расходные обязательства этого года даже в том случае, если бы все расходы на военную операцию и даже на мобилизационную кампанию формально взяла на себя федерация. Изменилось слишком многое, причем не только в негативную для региональных бюджетов сторону. Так, замещение частных инвестиций федеральными усилило инвестбум в регионах, где федеральный центр увеличил расходы на инфраструктурные проекты, а изменение логистики в западном направлении дало некоторым регионам, ориентированным на юг и восток, дополнительные транзитные и смежные с ними доходы. Крайне неравномерно распределялся по стране спад потребления и частного спроса — так, по данным обзоров Банка России декабря текущего года, регионы РФ за Уралом, видимо, почти не почувствовали спада в этой сфере до ноября, тогда как Москва сталкивалась с сильнейшим спадом в этой области, что в силу ее высокого веса в консолидированных цифрах отражалось на них как умеренный спад потребления.
Но и чисто негативных факторов в течение 2022 года было в применении к региональным бюджетам очень много. Санкции ЕС и США, как секторальные, так и индивидуальные,— в отношении и юрлиц, и собственников — сразу отразились на экспорте регионов. Особенно это отразилось на металлургических регионах, где спад может быть по итогам 2022 года максимальным. Напротив, сырьевые регионы РФ — производители нефти и газа, а также алмазодобывающая Якутия — выиграли очень много от стоимостного роста экспорта при некоторых потерях от сокращения натурального выпуска и в смежных отраслях: вполне рационально говорить о том, что экономический спад второго-третьего кварталов 2022 года привел к усилению экономической дифференциации в регионах РФ. Это не может не отразиться на ситуации с их бюджетами на следующие годы — федеральный бюджет технически является через механизмы трансфертов разного рода крупнейшим «выравнивателем» бюджетных доходов в бюджетной системе. Однако в федеральном бюджете на 2023–2025 годы именно эти статьи расходов Минфина вполне сопоставимы с расходами прошлых лет. Не было в этом году слышно и традиционно ведущихся за кулисами между парламентом и правительством битв за региональные проекты и их федеральную поддержку — и дело не в атмосфере боевых действий, силой вещей сокращающих желание бороться за гражданские расходы, а скорее в том, что нет предмета больших споров.
Сложность в описании состояния региональных бюджетов еще и в том, что с 1 марта 2022 года Минфин прекратил публиковать по ним постоянно обновляющуюся поквартальную аналитику. Данные тем не менее не являются закрытыми — в менее агрегированном виде они доступны на портале «Электронный бюджет», по крайней мере часть этих данных доступна с минимальной временной задержкой. Аналитикой этих данных занимаются по разным методикам эксперты рейтинговых агентств АКРА, НРА, «Эксперт РА», «РИА Рейтинг», отдельные региональные группы, инвестбанки, однако в силу того, что методики и практические цели исследований различаются, точная картина в цифрах довольно расплывчата. Но контуры еще не до конца понятной картины дают необычное представление: региональные бюджеты РФ в 2022 году оставались удивительно стабильны.
С одной стороны, невозможно не отметить действительно наблюдающийся рост гетерогенности данных об исполнении региональных бюджетов. Как констатирует АКРА в обзоре региональных инвестиций за десять месяцев 2022 года, второй квартал был очевидно провальным с точки зрения региональных инвестиций, но цикличность процессов позволяла предполагать, что третий квартал изменит эту картину (что, видимо, в итоге и происходит). При этом бюджетные инвестиции как доля региональных инвестиций во втором квартале 2022 года действительно увеличились, составив 16% против 13% годом и двумя годами ранее — мнение о том, что бюджет — главный источник инвестиций, как минимум преувеличено. Неравномерность же промышленного выпуска 2022 года (в измерении январь—октябрь) связана была в региональном разрезе не столько с макроэкономическими трендами, сколько с конкретными событиями, связанными с изменением экспортной конъюнктуры или напрямую с санкциями. Так, на промышленный выпуск Приморского края в Дальневосточном федеральном округе повлияли в первую очередь спад в лесопереработке и сбои в логистике в Китай, а на спад в Сахалине — остановка проекта «Сахалин-1» компанией ExxonMobil. Массовый уход иностранных компаний из РФ в знак протеста против военной операции РФ на Украине или в предвидении потерь от сохранения позиций на рынке России виден в расчетах АКРА только для Калужской и Калининградской областей, меньше — Карелии и Вологодской области (лесопереработка), из нефтедобывающих — для Тюменской области. Иными словами, для большинства регионов РФ — учитывая, что общие цифры выпуска в промышленности падали несильно,— 2022 год был удачным, а это важнейшие региональных плательщики налогов.
Декабрьский обзор региональных финансов «Эксперт РА» по данным января—октября (аналитики занимались мониторингом публикаций «Электронного бюджета») показывает еще более интересную картину: в целом в 2022 году региональные доходы росли и вместе, и по отдельности в абсолютном большинстве субъектов РФ (77 регионов), а их профицит по итогам десяти месяцев 2022 года выше на 6,8%, чем профицит на ту же дату 2021 года. Серьезно пострадавших от снижения доходов, по сути, три. Это Липецкая и Белгородская области, где основная проблема — экспортные и логистические ограничения в металлургии, и Калининградская область — эксклав с привязкой к остановленной в РФ иностранной автосборке. Среди немногих других регионов со спадом доходов бюджета регионального уровня — Магаданская и Мурманская области (порты + майнинг), Курская (приграничная с Украиной) и Вологодская (металлургия + лесопереработка) области, а также Челябинская область, для спада в которой однозначной причины не найти — вероятно, здесь значение имеют и удорожание сырья для машиностроения, и транзитные проблемы и многое другое.
Тем не менее, по прогнозам «Эксперта РА» на основе имеющихся данных, по итогам 2022 года минимальный профицит бюджетной системы на уровне регионов сохранится. Именно это обстоятельство позволит большинству регионов страны, переживающей самое серьезное в своей истории санкционное давление, покрывать расширяющиеся дефициты региональных бюджетов из остатков прошлого 2022 года в следующем 2023 году — это станет основной технологией. Вероятно, именно здесь стоит искать причину достаточно спокойных действий Минфина, не предполагающего на следующие три года радикального изменения конструкции поддержки региональных бюджетов, и Госдумы, которая не стала в бюджетный пакет на 2023–2025 годы вносить существенные изменения в правила взаимодействия первого и второго уровней бюджетной системы (хотя таких попыток традиционно всегда бывает много).
Мало того, планово расширяющийся дефицит региональных бюджетов, по оценкам «Эксперта РА», вызовет рост долгов регионов России, однако — и это парадоксально — не приведет к существенному росту долговой нагрузки как доли от доходов регионов. В консолидированных цифрах это выглядит так: пик долговой нагрузки регионов РФ пришелся на 2020 год, когда долговая нагрузка в сумме составляла 2,8 трлн руб., или 25,9% годовых доходов регионов. В 2021 году цифры символически снизились — 2,7 трлн руб. долга в деньгах, 19,9% доходов. Судя по расчетам аналитиков, в 2022 году долг символически вырастет в номинале — 2,9 трлн руб., но упадет как доля региональных доходов (18,9%). Гетерогенность ситуации с долгом действительно высока, однако по международным меркам в РФ уже в 2022 году оставался лишь один регион, чья ситуация с долгами могла считаться остро проблемной — но Мордовия, чей долг на конец 2021 года составлял 142% ее годовых доходов, за этот год уже снизила долговую нагрузку до 85,7%. Среди остальных регионов РФ сильно закредитованных в этом смысле нет: долг считающейся проблемной по этому параметру Псковской области составлял на октябрь 2022 года 62% ее доходов, а долг соседней Новгородской области — уже 33,9%.
Общую картину достаточно легко свести к общему знаменателю только на небольшой по меркам бюджетной системы срок. Имеющиеся сейчас данные не дают никаких оснований полагать, что 2023 год станет для регионов проблемным почти при любом изменении конъюнктуры, и, исходя из имеющихся данных и оценок трендов, регионы, и это парадоксально, практически не заметят происходящей военной операции на уровне бюджетов (что, разумеется, не помешает им ощутить все иные аспекты ситуации, в первую очередь мобилизаций, ограничивающих число рабочих рук, остающихся в РФ в дефиците). Напротив, рост дефицитов и займов позволит им включиться — и не всегда с успехом, но и с потерями — в гонки импортозамещения и господдержки, в соревнование инвестиций, в поддержку строительного бума. Осторожность региональных финансовых властей, которые осознают риски этих мероприятий, вполне показана даже неконсолидированными данными о региональных бюджетах на 2023 год. Но и искушения велики, и требования федерального центра безапелляционны, и возможности для попыток роста действительно есть. А вот перспективы уже нескольких лет для регионов туманны и скорее зависят от общеполитической и общеэкономической ситуации: РФ и финансово федерация, в которой возможности и реалии перераспределительных механизмов всегда не менее значимы, чем общие перспективы.