О том, как выглядят концептуальные развилки в вопросах совершенствования государственного контроля и надзора и на чем стоит акцентировать внимание при выборе пути, в колонке для “Ъ” рассуждает вице-президент, глава Центра институционального развития контрольно-надзорной деятельности Центра стратегических разработок Константин Никитин.
Константин Никитин
Фото: Архив Константина Никитина
Константин Никитин
Фото: Архив Константина Никитина
Важный вопрос, один из вечных в сфере государственного контроля и регулирования в целом: проверка государством считается эффективной, если нарушение выявлено, или нет? Таким вопросом задавались и на прошлых этапах реформирования КНД, но однозначного ответа на него по-прежнему нет.
В 2022 году в среднем около 39% всех проверок выявляют нарушения (плановые проверки чаще, чем внеплановые: 56% и 30% соответственно). Уровень выявляемости нарушений в проверках, проводимых контрольными органами федерального уровня,— 45%, регионального — 24%, муниципального — 32%. Тенденция к некоторому снижению выявляемости нарушений началась во втором полугодии 2021 года, что совпало с переходом на новое регулирование.
При этом, если взять только внеплановые проверки, которые согласовываются с прокуратурой, а иногда и с правительством, очевидно, что процент нарушений в таких проверках должен быть высок, ведь контрольный орган обосновывает необходимость проверки и уверен, что нарушения будут выявлены. Пока же вероятность выявления нарушений, судя по данным Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, остается на уровне подбрасывания монетки.
«Регуляторная гильотина» сработала и отсекла большой массив избыточных требований, но и к сохранившимся требованиям остались вопросы. И трактовка, и применение таких требований, по сути, отданы на уровень инспектора. Один пример: сейчас в рамках моратория от проверок освобождена значительная часть предпринимателей, но контрольные мероприятия по-прежнему проводятся на особо опасных и социально значимых объектах — в школах, больницах, на производствах и т. д. Так, отдельным пунктом 2.2.6 санитарных требований к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи (СП 2.4.3648-20) установлено, что «на собственной территории должно быть обеспечено отсутствие грызунов и насекомых». Как в загородном лагере обеспечить отсутствие насекомых и грызунов на озелененной территории в соответствии с требованиями? Комары на территории лагеря, вне помещений будут считаться нарушением? И будет ли это грубым нарушением — ведь от этого зависит санкция, а действующая редакция КоАП не делит нарушения по конкретным требованиям и устанавливает наказание лишь за «нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения» в целом.
Таким образом, работу «гильотины» — приведение обязательных требований в соответствие как минимум со здравым смыслом, конечно, нужно продолжать. Интересно посмотреть, сколько было административных наказаний за наличие насекомых там, где их в принципе невозможно ликвидировать,— на тех же озелененных участках детских учреждений. Другой вопрос, обладают ли такими данными сами контрольные органы, ведут ли они учет по отдельным обязательным требованиям или у них тоже картина «в целом»?
По данным ЦСР, детальная учетная политика есть в федеральных ведомствах, которые можно пересчитать по пальцам одной руки, остальные данные выявленных нарушений и сведения о них также требуют проработки самими контрольными органами. Некоторые ведомства рапортуют в своих Telegram-каналах, на сайтах об очередных выявленных нарушениях, но нередко забывают уточнить, что протоколы были обжалованы, а то и отменены судом. В результате создается видимость эффективной работы инспекторов, хотя на деле ведомство вынуждено оплачивать судебные издержки истца. Такие случаи показывают, что процессы внутреннего контроля в надзорных ведомствах далеки от идеала.
Стоит учитывать, что выявляемые нарушения и меры по их устранению — не только важные социальные, но и значимые экономические факторы. Например, во время моратория предпринимателям фактически предоставлена возможность пренебрегать требованиями — никто ведь не придет с проверкой и не накажет. По идее, в таких случаях должна вступить в дело процедура профилактики нарушений, которая предусмотрена в рамках закона о госконтроле. Действительно, профилактические мероприятия заменяют часть проверок, но только если предприниматель хочет все соблюдать и просто не знает о наличии каких-то требований или как правильно их выполнить. А для тех, кто знает, но не хочет соблюдать, мораторий — подарок.
Не секрет, что для бизнеса устранение нарушений часто является затратным: надо закупить новое оборудование, перестроить производственный процесс и т. д. И предпринимателю проще и дешевле заплатить штраф. Практика закладывания расходов «на штрафы» в бюджет предприятия распространена повсеместно. Отсюда следуют интересный вывод — некоторые виды контроля, по сути, могут быть (а отдельные уже выступают) инструментом «принуждения к инвестициям», то есть влияют на экономику не только как пополнение бюджетов штрафами, но и как стимул инвестировать в производство.
Само по себе беспрецедентное снижение проверочной деятельности — шаг в текущих условиях правильный. Но говорить о том, что нынешнее количество проверок надо сохранять, на мой взгляд, неверно. Необходимо ограничивать в проверках нерисковые и несоциальные контроли, а в отдельных отраслях, наоборот, возвращать к доковидному уровню, но в «инвестиционном режиме». В этом плане инициатива Минэкономразвития России о «контрольных соглашениях» (когда орган контроля не штрафует, а заключает соглашение об устранении нарушения с конкретными сроками) вполне рациональная и позволит стимулировать бизнес к безопасному и добросовестному поведению. И важно вернуться к дискуссии, какую проверку считать эффективной с точки зрения государства: ту, где нарушений не обнаружено, или ту, в которой были выявлены нарушения и выписаны штрафы, пополнившие бюджет.