О том, как может измениться в ближайшие месяцы российское финансовое законодательство, в интервью корреспонденту Ъ ПЕТРУ РУШАЙЛО рассказал председатель комитета по собственности Госдумы России ВИКТОР ПЛЕСКАЧЕВСКИЙ.
— Пожалуй, главное, что мы собираемся сделать до конца этого года,— все-таки покончить с институтом финансовых консультантов как формой навязанной услуги. Напомню, что в прошлом году мы внесли законопроект, в котором предлагалось государственное регулирование финконсультантов из законодательства о рынке ценных бумаг исключить — в силу того, что в развитых странах финансовые консультанты регулируются на принципах саморегулирования и тем более никто на них специально, отдельной нормой ответственность за достоверность сведений, предоставляемых эмитентом, не возлагает. Надо напомнить, что у нас финансовый консультант изначально как институт появился в связи с попыткой спрятать за этим понятием андеррайтера — услугу по размещению выпуска ценных бумаг. В результате многих споров услугу по размещению удалось исключить. Остался нелицензируемый вид деятельности, но являющийся неотъемлемой частью IPO, то есть фактически навязанной монопольной услугой.
— Но обязательность привлечения финконсультанта при составлении проспекта эмиссии уже отменена.
— Да, сейчас это становится необязательной услугой. Но на данный момент в Госдуму внесен законопроект, который в первом чтении предлагал исключить государственное регулирование услуг финансового консультанта полностью как класс. Правительство предложило все-таки оставить финансовых консультантов, но сделать эту услугу необязательной. Недавно рассматривались эти поправки правительства, и я опять предложил исключить государственное регулирование их деятельности: если уже сейчас относятся к этому как к необязательной процедуре, зачем тогда вообще оставлять понятие финконсультанта. В итоге практически все согласились с тем, что финансовый консультант в ближайшее время прикажет долго жить либо обретет иные формы регулирования.
— А кому мешает наличие финконсультантов, если обращение к ним — дело сугубо добровольное?
— Я считаю, что сейчас даже упоминание необязательного финансового консультанта приводит к дезинформации потенциального инвестора. Такое ощущение, что финансовый консультант, допустим подписывающий проспект эмиссии у РАО ЕЭС, готов гарантировать своим имуществом и с РАО ЕЭС России разделить ответственность за достоверность предоставленных сведений. Очевидно, что это не так. Концепция, которую мы предлагаем, звучит так: отвечает за все эмитент. Если он хочет на кого-то перевести ответственность в порядке регресса — на финконсультанта, аудитора, еще кого-то, это его проблемы. Гражданское законодательство позволяет это сделать в обычном порядке. Но с точки зрения инвестора, ответственность перед ним по закону несет эмитент.
— Хорошо, будем считать, что финконсультантов вы похоронили. Какая следующая по важности задача?
— Следующий очень важный документ, рассмотрение которого уже запланировано на декабрь,— положение о Федеральной службе по финансовым рынкам. Это очень важный акт, потому что на сегодняшний день эта служба работает по схеме, которой в мире аналогов нет. Это ведомство, а практически во всем мире аналогичные органы существуют в форме комиссии, то есть коллегиального органа.
— Насколько я помню, президент своим указом сам дал такие права ФСФР.
— Весной этого года было дано поручение разработать модель коллегиального органа. Мы предлагали относительно простую модель. Коллегиальный орган, представленный профильными ведомствами — МЭРТом, Минфином, Минюстом и ЦБ с необходимыми полномочиями по правоустановлению, нормированию финансовых рынков. Фактически модель субправительства по финансовому рынку. И собственно служба по надзору, то есть по правоприменению на финансовом рынке. Руководитель службы является председателем комиссии — коллегиального органа. Эта модель позволяла бы оперативно принимать решения не только по выдаче или по приостановлению лицензий профессиональных участников рынка, но и вырабатывать согласованные подходы по развитию всего финансового рынка как единого целого.
— Положение об этом органе обязательно проводить через парламент?
— Нет, можно это сделать постановлением правительства, но это тоже входит в понятие законодательства. Хотя лично я считаю, что новое положение об этом органе надо вводить указом президента — хотя бы потому, что новая структура правительства утверждалась указом. И учитывая особое положение такого органа, во многом аналогичное позиции Центробанка, тоже желателен указ президента. Поскольку это орган, который не уходит в отставку с правительством, обеспечивая непрерывность процесса регулирования многих сегментов рынка.
— А у правительства какая позиция? Оно поддержало вас?
— Посмотрим, какую модель предложит сейчас ФСФР. Потому что в нынешнем виде это орган в структуре правительства с управлением руководителя, который принимает решение о лицензировании, регистрации, проспекте эмиссии и все остальные меры единолично. Но когда в июне утверждалось ныне действующее положение о ФСФР, всем было ясно, что это наспех собранная модель, это мешанина разных положений ранее существовавших органов по надзору за пенсионными фондами и т. д. Выступая на правительстве я отметил, что, несмотря на отдельные, пусть даже серьезные недоработки, положение нужно принимать немедленно, так как уже несколько месяцев легитимность лицензирования профучастников и регистрация выпусков ценных бумаг находится под сомнением.
— Вы все-таки не ответили на вопрос об отношении правительства к вашим идеям.
— Реально в каком направлении будет сейчас дорабатываться положение о ФСФР, никто не может ответить. Подготовка идет, нас уверяют, что очень сложно вписывается коллегиальный принцип во всю эту структуру, хотя я никаких сложностей не вижу. Но профобщественность и Думу в этот процесс подготовки не включают. Значит, будем спорить с готовым документом. Поскольку изначально мы предлагали создать на финансовом рынке не мегарегулятор, как пытаются сейчас, а метарегулятор, то есть коллегиальный орган. Хотя бы по той причине, что нигде в мире с такой скоростью за месяц-другой мегарегуляторы не создавались. В Штатах до сих пор существует рабочая группа по финансовым рынкам при президенте США с функцией координационного органа между ведомствами, который работает как согласовательный институт. А у нас налицо попытка построить мегарегулятор. И я сомневаюсь, что она получится в отведенные сроки. Сомневаюсь, потому что смотрите, что происходит сегодня. Банковская сфера оказалась полностью подконтрольна Центробанку. Страховой рынок вообще по непонятным причинам остался в сфере регулирования Минфина, никакого аргумента в пользу этого не существует. И все это уже не раз обсуждалось. Так что сомнения в объективности и успехе задуманного остаются.
— Правильно ли я понял, что даже если будет принято решение в декабре, оно не сможет стать полноценным и останется половинчатым?
— Посмотрим. Ну посудите сами, кто такие инвесторы? Пенсионные фонды, инвестиционные фонды, общества взаимного страхования. В них везде очень сходные принципы управления. Они все — аккумуляторы ресурса развития, длинных денег, который работает на рынке капитала. В России доля, приходящаяся на такого рода институты, ничтожно мала. Мы говорили, что для создания нормального климата нужны ясные прозрачные условия регулирования для институциональных инвесторов. Нужны программы по стимулированию сбережений населения и их инвестирования в фонды — в институциональных инвесторов (страховые компании, пенсионные и инвестиционные фонды и т. п.). И вот вдруг почему-то страховое регулирование оказалось совершенно отдельно. Или вопросы регистрации банковских эмиссий непонятно почему остались в компетенции ЦБ. Очевидно правильным является единый подход к требованиям, предъявляемым к финансовым инструментам, претендующим на публичное обращение.
Следующий очень важный блок законов, которые мы сейчас готовим, связан с регулированием сферы производных инструментов. Проект закона о производных уже внесен в Думу, и, слава богу, сейчас концептуально его уже никто не оспаривает. Суть подхода к регулированию этой сферы заключалась в следующем: в пакет законов должно входить несколько законов. Два основных — закон о производных финансовых инструментах и закон о биржах и биржевой деятельности. Один описывает терминологию рынка, отстраивая ПФИ от сделок пари, и вводит механизм допуска внебиржевых ПФИ к обращению через процедуры саморегулируемых организаций участников рынка ПФИ. Другой помимо введения общих и специальных определений "биржа", "биржевой посредник", "биржевой товар" и "биржевые правила" описывает процедуры введения обращения биржевых ПФИ. По нашему замыслу решение этих проблем резко повышает определенность для профучастников, хеджеров и, конечно, судов, и обеспечивает большую защиту прав участников этого наисложнейшего в регулировании рынка финансовых инструментов.
Рядом с ними стоят закон о неттинге и закон об обеспечении финансовых обязательств. Сейчас по рынку доступного жилья разрабатываются законы, защищающие права инвесторов--владельцев ценных бумаг (ипотечных облигаций) при банкротстве эмитента. Но почему это касается только ипотечных бумаг? И почему только при банкротстве, а не вообще при любой ликвидации или любой реорганизации предприятий. Самостоятельный закон об обеспечении финансовых обязательств эту проблему должен решить. По целому кругу инструментов и набору ситуаций. Кроме того, поскольку в мире постепенно уходят от физической поставки товара в расчетах по биржевым сделкам, замещая поставку расчетом складским свидетельством, России необходимы закон о складских свидетельствах и закон об уполномоченных складах (эмитентах складских свидетельств).
— То есть вы хотите в законе о производных инструментов регламентировать защиту прав собственности на ПФИ в, скажем так, критических ситуациях?
— Поскольку еще не решено, ПФИ это самостоятельный объект прав или только обязательство, то говорить о праве собственности рановато. Но, безусловно, предложенный механизм решает большую часть проблем судебной защиты правообладателей. Это крайне важно еще и потому, что сейчас весь мир идет по пути замещения организованных товарных рынков рынком поставочных или беспоставочных ПФИ. Мы предложили Минэкономразвития не пытаться строить организованный рынок товаров, а сразу начать строить рынок контрактов на них.
— Этот закон внесен в Думу?
— Внесен только первый закон о производных финансовых инструментов, но и он внесен как экономический текст, а не юридический. Самая большая сложность состоит в том, что у нас российский правовой финансовый язык искажен или отсутствует. Например: существует юридический термин "срочная сделка". А это, мягко говоря, не точно. Потому что если стандартный контракт называть срочной сделкой, тогда сделка с контрактом будет сделкой со сделкой, что в общем бестолково. Это отражает слабость российского правового языка в области финансов. И мы сейчас собирались попросить помощи кодификаторов и посадить их за большую работу по переводу нашего экономического текста закона о ПФИ на юридический язык. Кстати, этот текст разрабатывался нами вместе с экспертами и ЦБ, и крупнейших участников рынка ПФИ и международными экспертами. Однако сейчас ФСФР сама взялась за разработку закона о ПФИ. А Минэкономразвития — за разработку закона о биржах. Но важны не авторские права, а правильное решение. Лишь бы не получилось опять как в басне о лебеде, раке и щуке.
— Как по-вашему, сколько времени займет доработка этих законов?
— Я пытался и пытаюсь свести эти процессы в единое целое с открытым обсуждением и в процессе, и в результате, и даже во времена ФКЦБ в общем и в целом это удавалось. Сейчас несколько сложнее. В ФСФР идет какая-то работа, но снаружи тишина и покой. Редкие приглашения на совещания. А в целом итоги взаимодействия пока незначительные. Поэтому сказать, сколь долго это будет, не берусь.
И, пожалуй, последнее, то, что мы сейчас готовим. В середине ноября у нас будут парламентские слушания, где пойдет речь о следующем уровне корпоративных отношений. Я убежден, что это имеет отношение к фондовому рынку и что в случае реализации предлагаемых мер у нас надежность права собственности на акции увеличится. Убежден, что у нас спрос появится не только там на семь-восемь-девять ликвидных бумаг, а и на акции второго, третьего эшелона.
— А что это за конкретные меры?
— Я назову лишь основные направления совершенствования корпоративного права, которые будут там обсуждаться. Первое — борьба с агрессивными поглощениями, незаконными поглощениями и т. д. Терминов много, в законе нет ни одного. Это то, что в обиходе называется "захват". В России спрямили эволюционный путь, сделали нематериальную акцию, чем превратили титул собственности в хороший финансовый инструмент, легко обращаемый, но право собственности на него очень сложно защитить. В мире тоже идет процесс дематериализаций бумажных акций, но однозначных решений, как защитить право собственности на нематериальный объект, пока нет. Вот отсюда все проблемы. Скажем, я убежден, что сегодняшнее законодательство, в частности закон о рынке ценных бумаг, 21-е и 27-е постановления ФКЦБ, описывающие, что такое система ведения реестра, провоцирует появление двойных реестров. Поэтому системная борьба в направлении с поглощением включает в себя множество мер, главная из которых ввести большую определенность в отношения между эмитентом и регистратором, понятную не только участникам рынка, но и правоохранительным органам и судам.
Второй блок — это совершенствование баланса интересов между миноритарным и мажоритарным акционером. Сегодня у наших миноритарных акционеров не только есть проблема нарушения их прав, но и для всех остальных есть проблема злоупотребления правами акционеров. И это злоупотребление также санкционировано законодательством. Нигде в мире у акционеров нет права обращаться с иском в защиту своих персональных имущественных интересов к имуществу предприятия, кроме случая невыплаты начисленных дивидендов, потому что реализация такого права — нарушение прав остальных акционеров. Мы эту ситуацию проанализировали. 98% всех поглощений начинаются с атаки от имени миноритарного акционера таким иском. Далее введение судом обеспечительных мер, то есть ареста либо имущества предприятия, либо на право голосования на собрании акционеров. Любой сейчас двумя-тремя акциями может арестовать пакет акций в 40%, провести нужные решения вплоть до нового директора, нового реестродержателя и все остальное.