Совет Думы может в понедельник отложить до лета второе чтение законопроекта об общих принципах местного самоуправления: комитет по госстроительству и законодательству находит необходимым собрать и учесть максимально возможное число поправок. Над законопроектом, а также над судьбой российского самоуправления и его значением для общественного блага и политической стабильности размышляет учредитель АНО «Большая Земля» Олег Степанов.
Учредитель АНО «Большая Земля» Олег Степанов
Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ
Учредитель АНО «Большая Земля» Олег Степанов
Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ
Принятый в первом чтении законопроект №40361–8 «Об общих принципах организации местного самоуправления (МСУ) в единой системе публичной власти», мягко выражаясь, сокращает возможности самоуправления в России: укрупняет муниципалитеты до районного масштаба, сокращает список неотъемлемых полномочий, оставляет прямые выборы только как опцию, дает возможность главам регионов снимать выбранного главу муниципалитета. Конечно, в реальности это укрепление вертикали власти. И основания для такого решения есть.
Самоуправление — это когда жители, проживающие на территории, самостоятельно принимают решения по определенному кругу вопросов и самостоятельно финансируют исполнение этих решений. В России за 30 лет ее постсоветской истории такие примеры единичны.
Законы об МСУ за это время не раз менялись, в отличие от ситуации на местах: первичные муниципальные образования не имеют никакой финансовой самостоятельности (в частности, потому, что мы норовим не платить местные налоги, насколько это возможно), а жители, как правило, абсолютно индифферентны и к местным выборам, и к осуществлению полномочий муниципалитетов.
Муниципальные бюджеты живут за счет дотаций, субсидий и субвенций вышестоящих бюджетов, поэтому муниципальные администрации полностью подчинены региональным властям, не имеют никакой самостоятельности в принятии решений.
Это положение вещей не раз подвергалось критике как с позиций «либерально-демократических», так и «государственнических». В первом случае говорилось, что центральная власть «отняла все деньги», надо перераспределить налоги с учетом полномочий муниципалитетов, во втором — что разворуют, неэффективно потратят, местные жители все равно пассивны, неконструктивны и уповают на центральную власть.
И те и другие по-своему правы, но обе логики сиюминутны и не касаются фундаментальных основ построения общества. Здоровое осознание себя гражданином страны начинается не с глобальных идей патриотизма или верности либерально-демократическим принципам. Оно начинается с осознания глубоких и непосредственных связей с окружающим миром, с землей, где мы живем: социальных, экономических, экологических, культурных. Эти связи могут быть только максимально конкретны, любое «вообще» для них губительно.
Пока мы (а чаще работодатель) платим абстрактные налоги абстрактному бюрократическому органу, никакой экономической связи с тем, как мы живем на данной конкретной территории, мы не почувствуем — ни с благоустройством, ни с образованием, ни со здравоохранением. Пока экологический дискурс касается глобальных выбросов СО2, создания особо охраняемых территорий и организации регионального сбора и переработки мусора, мы не почувствуем никакой связи с природой, где мы хотим купаться, ловить рыбу, собирать грибы, кататься с гор, собирать урожай. Пока культура для нас сводится только к театру, консерватории и музею, мы будем слушать интернациональную попсу и есть условную пиццу и суши. Мы не почувствуем себя местными, не создадим местное активное сообщество, пока не увидим локальные ресурсы, не осознаем их ценность, ценность того, что у нас «под ногами» — и в плане культурного ландшафта, и в плане повседневных культурных практик, и в плане «обычной», окружающей нас местной природы.
В рамках «левого» или «правого» дискурса не решить проблему «обустройства России». Нормальное гражданское общество возможно и при монархии, и при демократии, но только на основе конкретной связи каждого человека с землей, на которой он живет.
Мы помним, к чему привела революция в начале XX века, знаем опыт гиперцентрализованного, глобального «советского» проекта, но мысль наша и сегодня ходит по кругу между революцией и государственной экономикой. Мы смотрим на современные политические и общественные тенденции и видим, что в прошлом они привели к краху, но «идет дух к югу и к северу, обходит окрест, и на круги своя обращается дух» (Екклесиаст, гл. 1, ст. 6). В личном плане принято ссылаться на «чужой опыт ничему не учит», но выходит, что исторический опыт нашей собственной страны мы воспринимаем как чужой.
Отношение к истории России и к современному политическому процессу в нашей стране напоминает психические расстройства — фобии и неврозы. Кого бы из деятелей прошлого мы ни касались в разговоре, спокойная, взвешенная беседа невозможна — это всегда либо личные враги, либо кумиры говорящих; на любую историческую эпоху мгновенно проецируется современный политический процесс — и он тоже вызывает болезненную реакцию.
«Либералы» ненавидят «консерваторов», каждый уверен, что все вокруг воруют, все независимо от достатка постоянно жалуются на ухудшение условий жизни, пока на дорогах растут пробки из иномарок, а пригороды — причем отнюдь не только столичные — застраиваются дворцами всех архитектурных стилей.
Некоторые граждане о России говорят: «Эта страна». Это как бы подчеркивает полную трансцендентность говорящего по отношению к объекту рассуждений. Все это, несомненно, симптомы травмы. Травмированный человек впадает в состояние гиперрефлексии и бездействия, порождаются неврозы и фобии. И мы в России постоянно видим ситуацию, когда все ждут каких-то действий «сверху» или извне, бесконечно обсуждают «кто виноват?» и «что делать?», но сами никаких действий во имя общего блага не предпринимают, хотя ресурсы и силы «лежат под ногами». В чем же может состоять «лечение», какие трансформации общественного устройства могут положительно повлиять на этот процесс?
Первое — это осознание самих себя на своей земле деятельным и активным сообществом. В Российской Империи был наработан положительный опыт развития земского самоуправления. У него два фундаментальных отличия от советского и постсоветского самоуправления: процедура формирования бюджета и уровень бюрократизации. Формирование бюджета происходило так: земские гласные составляли смету годовых расходов и распределяли ее по конкретным налогоплательщикам. Надо заметить, что круг полномочий современной муниципальной власти практически ничем не отличается от земской: некоторые аспекты школьного образования, низовое здравоохранение, местные дороги, благоустройство, ЖКХ, помощь местному бизнесу. Но сейчас бюджет складывается из «оставленных» центром для местной власти налогов, все максимально забюрократизировано, «шаг влево, шаг вправо» — прокуратура.
В Российской Империи постоянно действующим административным органом самоуправления была земская управа. Она состояла из председателя и еще двух служащих. По решению министра внутренних дел количество сотрудников могло быть увеличено до шести. Сейчас в районных администрациях и администрациях городских округов на зарплате десятки, а иногда больше сотни людей. На содержание администраций тратится до 30% бюджета. Не перед депутатами и местными жителями, а перед прокуратурой и региональным правительством отчитывается муниципальная администрация.
Современный технический уровень развития платформ для удаленного взаимодействия позволяет легко выстроить эффективные взаимодействия между местными жителями, местным бизнесом и выборной администрацией как в области финансирования, так и в области принятия решений и самоконтроля. Есть положительные примеры самоорганизации местных сообществ и создания для этого платформ вне государственных структур — например, сообщество «Счастливые люди Ярославской области» самостоятельно формирует проекты, финансирует их и осуществляет, в том числе через мобильное приложение и группы в мессенджерах.
Самое важное в этом процессе — осознание и создание самими жителями общей социальной платформы и того капитала, который станет и социальной, и экономической основой местной жизни.
Государственная политика в социальной сфере должна трансформироваться от навязывания «глобальной» повестки местным сообществам к поощрению, поддержке — нет, не «местных инициатив» (затасканная метафора дешевой бессмыслицы и банальности), а формирования местного капитала: социального, культурного, природного, человеческого. Эти виды капитала обязательно реализуются экономически. Истории успеха известны: уникальное сочетание исторических традиций, природных особенностей, человеческих умений, а главное — осознание ценности этих особенностей местными жителями придает глобальное значение местному своеобразию, монетизирует его — в Шампани, Провансе, Парме, Баварии...
Значение социального капитала — в связях со своей землей, в гармоничном пространственном и экологическом развитии. Такая связь — это и есть основа построения общества, здоровый патриотизм. Когда она есть, уже не «надо валить», люди не сбиваются в кучи в городских агломерациях, их жизнь гармонично развивается на всем пространстве, разные точки которого имеют ценность для разных граждан.
Через создание деятельных, незабюрократизированных земств, которые занимаются насущными проблемами непосредственно окружающего мира (через «i») и ответственны перед этим миром, может произойти «излечение». Люди, осознав себя сообществом, которое может действовать без упования на внешние силы, найдут в себе огромную энергию и возьмут на себя ответственность за территорию, на которой живут. Это тот социальный, культурный и природный капитал, который даст по-настоящему устойчивое развитие, станет здоровой основой будущего социально-экономического устройства, сочетающего в себе как местную «земскую» основу, так и управление государством, и встраивание в глобальные международные процессы. Без этой здоровой местной основы, без прочного локального фундамента всякая централизация и глобализация приводит только к болезненному подавлению ответственности за территорию проживания и собственную судьбу, к атомизации и разрушению общества, к утрате любых идентичностей, к постоянным экономическим кризисам.
Общественное устройство может опираться на ответственные и деятельные местные сообщества, а не на тотальный государственный контроль. Это вернет в культуру непотребительские повседневные практики, поможет осознать человека как главную часть экосистемы, которая ее гармонизирует и придает ей ценность.
Еще Александр Солженицын отмечал, что опора на местные силы, представительство множества «местных миров» всегда были свойственны «русскому миру», и земство было одной из форм этого представительства. Окончательное выздоровление общества произойдет, когда мы — граждане — вновь осознаем себя деятельными и ответственными не только за Россию вообще, а за те конкретные миры, которые нас окружают. Процветающее государство может состоять только из процветающих муниципалитетов-земств. Пирамида власти должна стоять на широком основании, а не на острой вершине. Пока она стоит на вершине, то будет качаться, да и упадет, не ровен час.