Генеральный документ нового формата
Градостроительство
Генеральный план Санкт-Петербурга — это главный градостроительный документ города, задающий функциональное использование территорий и микрорайонов. Эксперты отмечают, что очередной этап обсуждений, связанных с изменением документа, будет проходить с новым созывом Законодательного собрания.
Фото: Коммерсантъ / Александр Коряков
Фото: Коммерсантъ / Евгений Павленко
Последний вариант Генерального плана был опубликован зимой 2020–2021 годов и не прошел согласование. В конце лета первый заместитель председателя комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга Павел Соколов сообщил о текущем этапе подготовки Генплана города. Сейчас проходит процедура согласования с федеральными и региональными органами власти и правительством Ленинградской области, отметил он.
«При разработке Генплана мы руководствовались принципом преемственности — то есть сохранения планировочной структуры города и ключевых направлений развития. Однако принципиальное отличие нового документа от действующей редакции Генплана заключается в отображении планируемых к размещению объектов регионального значения в различных областях социально-экономического развития города. В настоящее время на картах проекта Генплана отображено около 70 видов объектов регионального значения по более чем 20 областям»,— отметил господин Соколов. Большое внимание уделено проработке градостроительных проблем сопредельных территорий, особенно вопросу охраны окружающей среды — созданию и сохранению природного и экологического каркаса территории Санкт-Петербургской агломерации.
В Генплане появились принципиальные новшества: на картах теперь обозначены все запланированные объекты регионального значения: транспортные развязки, вестибюли метро, аэропорты, большие спортивные центры, электроподстанции, очистные сооружения, поясняет архитектор Александр Миронов. Еще один крайне важный элемент — «инфраструктура впереди застройки». «Теперь конкретные жилищные и деловые проекты должны утверждаться властью в зависимости от того, как они соответствуют, в частности, схеме развития транспортной системы — объектов транспорта и улично-дорожной сети. Насколько последовательно принципиальные новшества реализуются на практике, хотя бы в подготовленном сейчас черновом варианте Генплана, будет видно при внимательном изучении этого документа»,— говорит он.
Трудности планирования
Среди глобальных задач Генплана — вопрос комплексного развития территорий, но системность в подходе к их определению не достигнута в текущей версии документа, считает эксперт Александр Карпов. Многие градостроительные элементы размещены по нормативам, однако требующиеся для осуществления плана объекты регионального значения, в том числе транспортные и коммунальные, могут вызывать проблемы в будущем, считает он, подчеркивая, что власти затрудняются оценить затраты на сопутствующую новым зонам инфраструктуру, выстроив необходимые для этого математические модели. Например, говорит господин Карпов, больницы, предполагаемые к обустройству в некоторых районах города, будут возведены на территории существующих огородничеств, а социальный эффект от нововведений предугадать сложно.
По мнению главы консалтинговой компании Николая Пашкова, основная проблема Генплана — то, что в Петербурге он является документом стратегического городского планирования лишь декларативно. Генплан не ставит реальные цели и задачи, поскольку показатели, которые заложены там, хронически не выполняются, подчеркивает он. «По сути, сейчас основная роль Генплана свелась к зонированию территории, а сам он стал инструментом обслуживания интересов девелоперского бизнеса. И если посмотреть хронологию его изменений, то можно отметить, что в разное время Генплан меняется в интересах коммерческих девелоперов, для которых нежилые зоны переводят в жилые»,— поясняет эксперт, соглашаясь с отсутствием комплексного подхода к развитию территории.
Одна из проблем, на которую обратили внимание парламентарии Законодательного собрания, заключается в объединении зоны пляжей с зоной гостиниц и пансионатов. Это, опасаются общественники, может снять запрет на строительство апарт-отелей на пляжах, которых в силу морского положения Петербурга, достаточно.
На сегодняшний день отмечается избыточная детализация карты функционального зонирования Генерального плана при одновременной ее тождественности в ряде случаев с картой градостроительного зонирования ПЗЗ, когда практически идентичными являются существующее положение, предложения по изменению, а также перспективные объекты, говорит эксперт Антон Мороз. Подобные ситуации являются препятствием в процессе преобразований территорий в городе.
Кроме того, в Генплане отсутствует взаимосвязь между положениями о территориальном планировании (устанавливающими цели и задачи территориального планирования, основные параметры развития и виды функциональных зон), картографическими материалами (устанавливающими очередность размещения и развития основных объектов инженерно-транспортной инфраструктуры, а также границы основных функциональных зон) и материалами по обоснованию документа, считают специалисты. Указанное обстоятельство приводит к ситуации, при которой не только для простых граждан и застройщиков, но и для большинства специалистов понимание решений и ограничений Генплана невозможно без длительной аналитической работы. Более того, на картах не установлены юридически значимые границы мест расположения объектов регионального значения — границы, которые могли бы гарантировать расширение и развитие таких объектов. Например, территория, занимаемая железнодорожной инфраструктурой Московского вокзала, настолько меньше территории, необходимой для развития такой инфраструктуры, что это привело к появлению «узкого горлышка» железнодорожного узла вокзала и заблокировало возможности его развития, считает господин Мороз.
Сам по себе масштаб карты функционального зонирования (1:25000) не позволяет говорить о юридической значимости соответствующих границ, что подкрепляется отсутствием фрагментов указанной карты в масштабе, позволяющем определить границы, рассказывает эксперт. Такая подача материалов низводит Генплан с уровня юридически значимого документа до уровня иллюстративных материалов к документу стратегического планирования.
Перспективы градостроительства
Как и любой другой закон, Генеральный план нередко меняется, отмечает господин Миронов. Инициаторами изменений, как правило, являются собственники земельных участков или правительство Петербурга. Так, за последние годы в Петербурге было реализовано немало проектов редевелопмента промышленных зон с целью использования их под жилую или коммерческую застройку. Эксперт подчеркивает стабильный тренд на вывод промзон Петербурга за пределы Кольцевой автодороги. Бытовой мусор из города уезжает на областные свалки, продолжает он. В то же время химический полигон «Красный Бор» до последнего времени являвшийся петербургской головной болью, сейчас активно рекультивируется — и это положительный тренд для Петербурга и Ленинградской области, напоминает господин Миронов.
У Петербурга и Ленобласти много общего, сближение будет продолжаться — они срастаются в единую агломерацию. «На границе двух субъектов появились многонаселенные спальные районы. Граница между двумя регионами для многих жителей — лишь условность. У двух регионов уже есть "дорожная карта" по обращению с отходами. Есть вполне конкретные намерения решать сообща вопросы социальной сферы, транспорта, дорожного сообщения, экологии и многого другого. Долгосрочность в этом процессе может обеспечить Генплан»,— подчеркивает архитектор.
По мнению экспертов, нельзя одновременно пытаться развивать все территории города, многие специалисты уже давно предлагают создать промежуточный уровень мастер-планирования территорий, где город определит перспективную территорию развития, а специалисты конкретно для нее создадут проекты детальной планировки, включая план действий при работе с собственниками, подчеркивает господин Пашков.
Для более эффективного развития отрасли жилищного строительства в городе и исполнения паспорта нацпроекта «Жилье и городская среда» необходимо активизировать работу по вовлечению в оборот неиспользуемых земель в государственной собственности, реализации проектов комплексного развития территорий (реновации), строительству социального жилья и расселения аварийного фонда, созданию магистральной инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, в том числе с использованием механизма государственно-частного партнерства, считает эксперт Дмитрий Панов. Если изменения в план будут утверждены, то их действия могут быть распространены на период до 2050 года.