 |
ФОТО: ВАЛЕРИЙ МЕЛЬНИКОВ  Тюменский губернатор Сергей Собянин (на фото) согласился потерпеть независимость губернаторов ХМАО Александра Филипенко и ЯНАО Юрия Неелова за 10 млрд рублей в год |
Новая редакция закона "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ", вступающая в силу с 1 января 2005 года, предполагает передачу большинства финансовых полномочий округов краям и областям, в состав которых они входят. Однако в законе есть пункт, позволяющий "матрешечным" субъектам заключать договоры о перераспределении полномочий. Им-то и воспользовались власти Ханты-Мансийского (ХМАО) и Ямало-Ненецкого (ЯНАО) автономных округов, чтобы склонить Тюменскую область к подписанию договора о новой схеме взаимоотношений.
В результате Тюмень согласилась подписать документ, согласно которому оба округа сохранят до 2010 года свою нынешнюю самостоятельность в обмен на отчисление в областной бюджет своих доходов от налога на добычу полезных ископаемых (до 10 млрд руб. ежегодно). Если учесть, что федеральный центр до последнего времени рассчитывал не на перераспределение полномочий, а на полное юридическое вхождение ХМАО и ЯНАО в состав Тюменской области, подписание подобного договора можно расценить как существенное изменение позиции Кремля в отношении процесса укрупнения регионов в целом. Потому что в ходе реализации этой идеи выяснилось, что некоторые укрупненные регионы могут оказаться слишком сильными и, следовательно, слишком независимыми от федеральных властей.
Как Кремль победил губернаторов
 |
ФОТО: ДМИТРИЙ АЗАРОВ Юрий Неелов |
В эпоху развала тоталитарной системы конца 1980-х — начала 1990-х годов на особые властные полномочия начали претендовать едва ли не все административные единицы тогдашней России. Это породило "парад суверенитетов", одобренный на высшем уровне — Борис Ельцин предложил желающим брать столько суверенитета, сколько они смогут проглотить. Проглотить согласились практически все, что и было отражено в Конституции 1993 года, где перечислены все виды административно-территориальных образований: республики, края, области и автономные округа. Чем они друг от друга отличаются, Конституция не расшифровывает, но все 89 регионов отнесены к числу равноправных субъектов федерации.
Претензии к такому дроблению страны появились в том же 1993 году — фаворит первых думских выборов Владимир Жириновский не уставал твердить, что в России должно быть "девять губерний, и все". В самой непростой ситуации оказались края и области, в составе которых по-прежнему числились автономные округа: подчиняться своим "материнским" регионам округа не желали, поскольку по новой Конституции имели статус полноправных субъектов РФ.
У федерального центра проблем не было лишь до тех пор, пока регионами руководили назначенные президентом губернаторы. Но после того как субъекты обзавелись избранными руководителями, Кремлю пришлось осваивать согласительные процедуры (сводившиеся обычно к тривиальному торгу) и вырабатывать систему сдержек и противовесов. Тем временем региональные лидеры начали создавать на хозяйственной основе собственные объединения вроде межрегиональных экономических ассоциаций.
Пика самостоятельности губернаторы достигли к 1999 году, когда заметная часть региональной элиты в преддверии очередных думских выборов открыто выступила против Кремля, приняв участие в создании оппозиционного движения "Отечество" во главе с московским мэром Юрием Лужковым. Именно тогда, по утверждению кремлевских источников "Власти", в президентской администрации появилась концепция укрупнения регионов, которое должно облегчить управление непокорными субъектами.
Впрочем, в пылу борьбы за победу на думских выборах-99 об укрупнении регионов на время забыли. А ставший президентом Владимир Путин нашел более действенные способы приструнить вольнолюбивых губернаторов. Главными из них стали изгнание региональных лидеров из Совета федерации с одновременным лишением их парламентской неприкосновенности, введение института федерального вмешательства, позволяющего отстранить от власти любого губернатора за нарушение федерального законодательства, и создание семи федеральных округов, в которых за региональными лидерами должны приглядывать специально отобранные президентские полпреды.
Как Кремль испугался губернаторов
 |
ФОТО: ПАВЕЛ СМЕРТИН Александр Филипенко |
После этого в России заговорили о целом ряде объединительных проектов, якобы уже утвержденных Кремлем (тем более что процесс создания Пермского края курировал замглавы администрации президента Владислав Сурков). Правда, в цифрах эксперты не сходились — речь шла о сокращении числа субъектов РФ до 40, 30, 28 и даже до 15. Но основной принцип объединения был неизменным: сильный регион включает в себя слабый. К примеру, слабыми Ульяновской и Пензенской областями предлагали усилить преуспевающую Самарскую область, а в состав Воронежской включить соседнюю Липецкую. Но о детальной проработке проектов речь не шла. Так, "знатоки" упоминали о возможном объединении Ярославской и Тверской областей, хотя проехать из Твери в Ярославль можно лишь через Подмосковье.
В итоге в практическую плоскость перешли лишь проекты, связанные с "матрешечными" субъектами Сибири и Урала. Причем в отличие от Пермского края там сразу все пошло не слишком гладко. Например, Иркутская область подписала договор о намерении объединиться с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, но затем споткнулась на проблеме сохранения в полном объеме прежних дотаций округу из федерального бюджета. Ведь центр в последние годы финансировал депрессивный Усть-Ордынский округ столь щедро, что расходы окружного бюджета в расчете на душу населения были в 1,9 раза выше, чем в куда более экономически мощной Иркутской области. В Тюменской области Кремль столкнулся с обратной ситуацией — здесь укрупнение невыгодно округам, которым было бы намного интереснее стать полностью самостоятельными субъектами РФ. Но результат оказался похожим — уже начавшийся было процесс слияния приостановился и даже пошел в обратную сторону, то есть в направлении укрепления самостоятельности округов.
Судя по резкому изменению позиции спикера Совета федерации Сергея Миронова, который прежде активно поддерживал идею укрупнения (см. интервью), это не случайное отступление, а сознательная тактика Кремля. Там, похоже, поняли, что концепция имеет один большой недостаток: ее поспешная реализация может привести к созданию ряда суперрегионов, руководителями которых манипулировать будет практически невозможно. А в период решения проблем, связанных с непопулярными экономическими реформами, и в преддверии передачи президентской власти на выборах-2008 лишняя головная боль Кремлю совершенно не нужна.
Впрочем, не исключено, что процесс укрупнения приостановлен лишь временно — до завершения административной реформы и реформы разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. А после решения этих проблем федеральный центр вернется к идее сокращения количества регионов. Ведь иных проектов развития российского федерализма, по утверждению кремлевских источников "Власти", в президентской администрации просто нет.
ВИКТОР ХАМРАЕВ
Топ-20 российских регионов по объему ВРП в 2003 году*
| Место в рейтинге | Регион | ВРП (млн руб.) |
|---|---|---|
| 1 | Москва | 2480000 |
| 2 | Ханты-Мансийский АО | 581777 |
| 3 | Санкт-Петербург | 431300 |
| 4 | Московская область | 422900 |
| 5 | Свердловская область | 300000 |
| 6 | Республика Татарстан | 290000 |
| 7 | Ямало-Ненецкий АО | 279356 |
| 8 | Самарская область | 249000 |
| 9 | Нижегородская область | 244300 |
| 10 | Краснодарский край | 234504 |
| 11 | Красноярский край | 232256 |
| 12 | Республика Башкортостан | 231000 |
| 13 | Челябинская область | 197200 |
| 14 | Пермская область | 191449 |
| 15 | Новосибирская область | 160000 |
| 16 | Кемеровская область | 155000 |
| 17 | Ростовская область | 153100 |
| 18 | Иркутская область | 145818 |
| 19 | Саратовская область | 126100 |
| 20 | Волгоградская область | 125500 |
| Место в рейтинге | Регион | ВРП (млн руб.) |
|---|---|---|
| 1 | Москва | 2480000 |
| 2 | Тюменская область + Ханты-Мансийский АО + Ямало-Ненецкий АО | 1156900 |
| 3 | Санкт-Петербург | 431300 |
| 4 | Московская область | 422900 |
| 5 | Красноярский край + Таймырский АО*+ Эвенкийский АО* + Республика Хакасия | 344095 |
| 6 | Свердловская область | 300000 |
| 7 | Республика Татарстан | 290000 |
| 8 | Самарская область | 249000 |
| 9 | Нижегородская область | 244300 |
| 10 | Краснодарский край + Республика Адыгея | 242900 |
| 11 | Республика Башкортостан | 231000 |
| 12 | Челябинская область | 197200 |
| 13 | Новосибирская область | 160000 |
| 14 | Иркутская область + Усть-Ордынский Бурятский АО* | 158895 |
| 15 | Кемеровская область | 155000 |
| 16 | Ростовская область | 153100 |
| 17 | Хабаровский край + Еврейская АО | 133100 |
| 18 | Саратовская область | 126100 |
| 19 | Волгоградская область | 125500 |
| 20 | Ленинградская область | 122130 |
Рейтинг "матрешечных" субъектов федерации (суммарный ВРП регионов, млн руб.)
| 2 480 000 | Москва 2 480 000 |
| 1 156 900 | ХМАО (692 200) + ЯНАО (352 500) + Тюменская область (112 200) |
| 344 095 | Красноярский край (311 000) + Хакасия (29 200) + Эвенкийский АО* (2863) + Таймырский АО* (1032) |
| 242 900 | Краснодарский край (234 500) + Адыгея (8400) |
| 199 290 | Пермская область (196 384) + Коми-Пермяцкий АО* (2906) |
| 158 895 | Иркутская область (155 100) + Усть-Ордынский АО* (3795) |
| 133 100 | Хабаровский край (125 000) + Еврейская АО (8100) |
| 115 939 | Ставропольский край (105 400) + Карачаево-Черкесия* (10 539) |
| 96 640 | Архангельская область (79 900) + Ненецкий АО* (16 740) |
| 87 900 | Алтайский край (80 900) + Республика Алтай (7000) |
| 54 435 | Читинская область (52 800) + Агинский Бурятский АО* (1635) |
| 35 400 | Магаданская область (22 300) + Чукотский АО (13 100) |
| 27 300 | Камчатская область (24 000) + Корякский АО (3300) |
| 10 550 | Чечня (6708) + Ингушетия* (3842) |
Для его составления были использованы предварительные данные о ВРП регионов по итогам 2003 года. Для сравнения приведены данные по ВРП Москвы.
* Данные за 2002 год.
"Зачем обязательно укрупняться?"
— Вы лично способствовали объединению Коми-Пермяцкого округа и Пермской области и обещали способствовать объединению Иркутской области с Усть-Ордынским округом. Почему ваша позиция так поменялась в отношении Ямало-Ненецкого округа, где вы пообещали всячески лоббировать интересы округа, выступившего категорически против объединения? — Давайте определимся. Я действительно принимал личное участие в объединении Коми-Пермяцкого округа и Пермской области, но никакого участия не принимал в начале переговорного процесса между Иркутской областью и Усть-Ордынским округом. Я был с визитом в регионе и просто лично пытался убедиться, какие настроения у людей в связи с предстоящим объединением. Я считаю, что если у жителей региона есть личный интерес объединяться — вперед. А если личные интересы есть только у властных структур региона — назад. Жители Коми-Пермяцкого округа на референдуме сказали "да" объединению по одной простой причине: они понимают, что, объединившись, жить станут лучше. — Но в случае объединения Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов жить тоже стало бы лучше. А новый единый субъект по уровню своего экономического развития мог бы конкурировать с Москвой. — Ямал — самодостаточный недотационный регион. Правда, там сейчас отняли все налоги, но тем не менее они вполне могут выйти на самофинансирование. В округе проживает полмиллиона жителей. Зачем им объединяться? У Ханты-Мансийского округа, может быть, больше желания объединяться. Пусть объединяются. — Зачем тогда было отнимать у округов налоги и полномочия? — Есть замечательный пример: губернаторы садятся и подписывают договор, в котором четко указано, кому какие достаются полномочия. Закон это разрешает. Зачем обязательно укрупняться? — То есть это не связано с тем, что против создания такого мощного как с экономической, так и с политической точки зрения субъекта федерации выступила Москва? — Уже принят закон, который содержит четкий алгоритм укрупнения регионов, если такое желание у них возникает. И теперь Москва может спокойно наблюдать за развитием ситуации в регионе.
— Я знаю, что вы довольно скептически смотрите на идею укрупнения. — Да, я не думаю, что регионы нужно укрупнять. По крайней мере, на вопрос, зачем это делать, мне пока ни разу не довелось услышать обоснованного ответа. — Но вы же не станете утверждать, что совершенна нынешняя система, при которой, к примеру, Таймырский округ входит в состав Красноярского края, являясь при этом субъектом федерации, имеющим равные с краем права? — С округами действительно есть проблемы. Но далеко не все они решаются простым укрупнением. Округов у нас десять, но проблемы у каждого свои. Скажем, в отношении таких округов, как Эвенкийский или Корякский, где проживает от 18 тыс. до 28 тыс. человек, наверное, можно вести речь о его включении в состав более крупного региона. А вот Чукотку присоединить к другой территории невозможно — она успела по Конституции стать полноправным субъектом федерации. — А как вы расцениваете договор между Тюменской областью, Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким округами? — Два округа, подписав этот договор, не только отсрочили на пять лет слияние с Тюменской областью, которая все еще считается их "материнской" территорией, но лишь де-юре. — Что же происходит де-факто? — Оба округа за последние десять лет стали гигантами отечественной экономики, чего нельзя сказать про область. Валовый региональный продукт Ханты-Мансийского округа в восемь раз больше, чем у Тюменской области. Округ уже давно перестал быть "вахтовым", как в советские времена, его население больше, чем в Тюменской области, а по вводу жилья на душу населения он уступает только Москве и Московской области. Значительная часть бизнеса в Тюмени скуплена хантымансийцами. При этом в бюджете области в 2003 году половина денег — это платежи за природные ресурсы из автономных округов. "Материнская" территория давным-давно на дотации у округов. И вы думаете, они по доброй воле откажутся от статуса субъекта федерации? — Они, может, и не откажутся. Но ведь идея благородная: сильный регион, слившись со слабым, помогает ему: люди там начинают жить лучше... — В случае с Тюменью предлагается противоположное: слабый поглощает сильного! Будет сопротивляться объединению и Ненецкий округ, который сейчас дает самый высокий в стране прирост добычи нефти. Его подталкивают к тому, чтобы раствориться в составе Архангельской области. — Не все ли равно, кто куда вливается? Главное, чтобы уровень жизни подтянулся к уровню сильного региона. — Это миф, будто после слияния бедного региона с богатым можно получить один большой богатый субъект. Логика российского экономического развития специфична. Когда на территории есть сильный центр, он всегда стягивает к себе все ресурсы. В этом центре лучше условия, инфраструктура, человеческий капитал. Значит, бизнес будет инвестировать здесь. Инвестиции в России идут, к сожалению, по давно сложившийся схеме. От Москвы — к городам-миллионникам, к региональным столицам, к крупным экспортным городам, где есть свои ресурсы. По-другому не получается. В деревне Пупкино инвестиций можно ожидать не раньше, чем они минуют все эти этажи. Поэтому укрупнять регионы — значит сокращать количество региональных столиц, обескровливать те центры экономического развития, которые сейчас в России есть. — Но, с другой стороны, чем больше точек роста, тем больше центров политического влияния. А это всегда порождает проблемы с точки зрения управляемости страны. — Если это и порождает проблемы, то только для центра. Но федеральная власть ставит перед собой весьма амбициозные задачи — удвоение ВВП, уполовинивание бедности, рост конкурентоспособности на мировом рынке. Для этого Кремлю и Белому дому придется холить, лелеять и интенсивно разветвлять нынешнюю систему этажей с множеством точек экономического роста. Конечно же, каждая такая точка будет оказывать влияние и на политику. Поэтому чем больше точек экономического роста, тем тоньше должна быть система согласования интересов, тем больше в ней роль разных элит и населения. Это сложная система сдержек и противовесов, которую и предстоит выстроить федеральной власти. — При президенте Ельцине мы уже видели систему "сдержек и противовесов". А в итоге федеральный центр лишился почти всех рычагов влияния на губернаторов. — Укрупнение не даст Москве абсолютно никаких рычагов влияния. Не представляю, как Кремль будет договариваться с Тюменской областью, если в ее состав вольются два округа. Этот суперрегион замкнет на себе 11% ВВП и 14% промышленного производства страны. Кроме того, он поделит Россию пополам, имея внешние границы по Северному Ледовитому океану на севере и с Казахстаном на юге. Думаю, излишне говорить о проблемах, которые получит Кремль, если, сообразно одной из концепций укрупнения, создаст единую Горскую республику из нынешних северокавказских субъектов. Если федеральная власть действительно пойдет путем укрупнения субъектов, то на первых порах она, вероятно, получит эффект за счет "командной экономики" и "командной политики". Но для устойчивого экономического развития все равно потребуется сложная система согласования интересов. Она лучше командной системы. В критической ситуации сложная система всего лишь дает сбой, а командная — просто разваливается. |
