председатель Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ)
"Создание мегарегулятора — это политический вопрос, другое дело — эффективность этого органа"
— У вас есть какие-то планы на ближайшее время?
— До сентября ничем заниматься не собираюсь. Я хочу просто отдохнуть. Потому что четыре года работы по 20 часов в сутки — это немножко многовато. Надо сделать передышку.
— Для того чтобы ФКЦБ стала реально регулировать рынок, потребовались годы. ФСФР — это шаг вперед?
— Во-первых, я бы не сказал, что это шаг назад. Во-вторых, обратил бы внимание на то, что за эти четыре года была с нуля создана нормативная база регулирования фондового рынка. Прежде ее физически не было. Все, что было сделано, является, без преувеличения, очень важным этапом в жизни рынка, и его просто нужно эволюционно продолжать. Поэтому ФСФР не придется начинать работу с чистого листа. И если вы обратите внимание на заявления руководства ФСФР, служба намерена двигаться в этом направлении.
— Да, но при этом ФСФР заявляет о намерении изменить часть созданной ФКЦБ нормативной базы.
— Что ж, менять в любом случае со временем приходится все. Потому что меняется жизнь, меняется рынок. Но нужно внимательно смотреть, что именно менять. Есть целый ряд вопросов, которые вызывали нарекания на рынке, но регулятор достаточно жестко должен следовать принятой линии. Иначе у нас просто не будет рынка.
— Нарекания, например, вызывает постановление "Об организаторах торговли". По мнению бирж, эмитенты физически не успеют подготовиться к изменениям. То же с обязательностью подписи финконсультантов в проспектах эмиссии.
— Это как раз те принципиальные вопросы, в преследовании которых нужна жесткость. У нас нет сегодня нормальных бирж — их просто не существует. То, что мы называем биржами, это в лучшем случае электронные торговые системы. Их нельзя назвать организаторами торговли. Там проблемы с прозрачностью, с управлением — масса проблем, которые не перечислить. И постановление, регулирующее их деятельность, было принято в целях приведения регулирования бирж в соответствие с современными требованиями рынка. Может, десять лет назад наши биржи и казались самыми современными, но только потому, что мы позже вошли на фондовый рынок. Сейчас они безнадежно отстали, и это вызывает очень большие нарекания инвесторов. Что же касается комплекса финконсультанты--биржи, то требования, установленные для бирж и финконсультантов, имели своей целью привести к отмене предварительной регистрации эмиссии ценных бумаг.
— Каким образом?
— Предполагалось, что, когда эта система выстроится, станет нормальной и прозрачной, система предварительной регистрации будет заменена уведомительной. Как это устроено, например, в США. Там эмитенты направляют документы на регистрацию эмиссии регулятору. Установлен срок, в который регулятор должен ответить, если есть какие-то проблемы. Если за этот срок реакции регулятора не поступило, значит, все в порядке и документы зарегистрированы. Ведь у регулятора нет серьезного права вмешиваться в процесс эмиссии, если в нем нет нарушений. Вот такая задача стояла у нас. Если сейчас говорится об отмене этих норм, то мы идем по бюрократическому пути, когда уже отжившая система предварительной регистрации будет существовать до бесконечности. А ее необходимо менять.
— По мнению участников рынка, проблема не столько в сути постановления, сколько в сроках — говорят, что биржи и эмитенты просто не успеют подготовиться к 1 июля.
— Я не вижу никаких проблем, которые могли бы помешать биржам подготовиться к 1 июля. Отмечу, что это постановление обсуждалось биржами еще в ноябре прошлого года. Времени было вполне достаточно. Не исключаю, если срок будет продлен, то через год мы снова столкнемся с ситуацией, когда биржи будут приводить массу доводов и настаивать на продлении сроков.
— Считаете ли вы оправданным само создание мегарегулятора финансового рынка — то, что сейчас делается в виде Федеральной службы по финансовым рынкам?
— Вопрос мегарегулятора не может быть оправданным или неоправданным. Создание мегарегулятора — это политический вопрос, другое дело — эффективность этого органа. На сегодняшний день самый эффективный регулятор финансового рынка — американская комиссия по рынку ценных бумаг (SEC). Однако SEC не является мегарегулятором и в ближайшей перспективе им не будет. Например, в Англии решение о создании мегарегулятора принято из политических соображений: лейбористы решили избавить правительство от ответственности за фондовый рынок. В связи с этим появился мегарегулятор, по эффективности которого сейчас, кстати, есть довольно много вопросов. Ведь одновременно со схожей природой финансовых услуг, предоставляемых участниками разных сегментов рынка, они прямые конкуренты между собой. И в мегарегулировании как таковом возникает целый ряд проблем и конфликтов интересов между различными сегментами финансового рынка. Когда надзор за всеми ими сосредоточен внутри одного органа, эти конфликты не видны. А это довольно опасно с точки зрения скрытых кризисов на финансовых рынках.
— Вы имеете в виду ситуацию, когда один орган регулирует, например, аудиторов и инвестиционные компании?
— Вот как раз случай с аудиторскими компаниями — исключение. Именно аудит является тем ключевым стержнем, на который должно нанизываться регулирование фондового рынка. Это как раз и было основной проблемой ФКЦБ, а теперь и ФСФР — ни та ни другая не получили прав регулирования аудита публичных компаний. Между тем наличие этой функции — вопрос принципиальный. В плане эффективности регулирования.
— А что, на ваш взгляд, должен представлять из себя эффективный регулятор?
— В сфере его полномочий обязательно должно быть регулирование аудита публичных компаний. Еще один важный вопрос — финансирование. Оно должно быть достаточно хорошим.
— Была ли ФКЦБ полноценным регулятором?
— Не была. В первую очередь потому, что в числе функций ФКЦБ не было регулирования аудита публичных компаний. Не была решена и проблема финансирования. Конечно, за четыре года нам удалось существенно продвинуться в повышении эффективности. Но далеко не на 100%. К сожалению, проблемы, которые помешали сделать работу ФКЦБ эффективной, унаследованы и ФСФР.
— Глава ФСФР Олег Вьюгин предлагает финансировать службу из взносов участников рынка. Это оправданная идея?
— Финансирование госрегулятора из взносов участников рынка — практика, существующая во многих странах. И в этом мы не изобрели велосипед. Формирование бюджета из взносов профучастников обсуждалось еще несколько лет назад, когда, например, рассматривались поправки в закон "О рынке ценных бумаг". ФКЦБ неоднократно поднимала этот вопрос, и я не вижу причин, почему бы ФСФР не пойти схожим путем. Но в то время было принято опять же политическое решение, что этот вопрос будет решен позднее. Не исключаю, что сейчас как раз то время, чтобы эта тема появилась снова.
— По-вашему, рынок готов к такой системе?
— Вот как раз два года назад все посчитали, что в наших условиях данная практика неприменима. Сейчас снова нужно открывать дискуссию и, исходя из результатов, идти дальше.
— То есть, пока не решен вопрос финансирования ФСФР, на качественное регулирование рынка можно не рассчитывать?
— Конечно. Вы, впрочем, резко рубите. А ведь нормальное финансирование — серьезная проблема регулирования. В нашем случае принципиальная. Ведь бюджет ФСФР не изменился.
— Насколько в нынешних условиях регулирование рынка может быть более качественным с точки зрения появившихся у ФСФР полномочий регулирования рынков, которые прежде контролировались другими ведомствами?
— Я бы не сказал, что у ФСФР появились реально новые функции. По сути, ничего не изменилось. Структуру просто немного выправили, потому что во времена ФКЦБ она была искривлена в силу целого ряда нерыночных обстоятельств.
— Одно из условий справедливого ценообразования на рынке — предотвращение нерыночных практик. Сейчас нет законодательства, позволяющего бороться с этим. Насколько происходящее искажает рынок?
— Мне трудно назвать конкретные цифры. К сожалению, когда я работал в ФКЦБ, отсутствие определения инсайдерской сделки, инсайдерской информации не позволяло нам проводить анализ статистики. Манипулирование ценами — частое явление. Каждый раз мы видим крупные сделки, связанные с манипулированием. О чем это говорит? Это прямой обман инвесторов — всех тех, кто работает на рынке "своими деньгами". Это обман эмитентов, поскольку страдает рыночная стоимость акций компаний. Конечно, нерыночные практики серьезно искажают рынок. И Россия во всем мире пользуется в этом смысле серьезной репутацией. Надо изменять законодательство, деятельность регулятора. Нужно, чтобы биржи наконец начали заниматься тем, чем должны, а не тем, чем они занимаются сейчас. Я далек от мысли, что все эти проблемы можно решить за один месяц. Но ими нужно заниматься. И не в том дело, что всех пугали выходом законов об инсайде и манипулировании: мол, начнут сажать всех подряд. Пугали те, кто на этом инсайде зарабатывал. Просто в отсутствие определения, что есть инсайдерская информация и манипулирование, все это считается законным. В Библии написано "не воруй" — а то, что сейчас происходит на рынке, чистой воды воровство. Отсутствие законов говорит о том, что мы это просто не называем воровством и поэтому позволяем им заниматься. Думаю, что для ФСФР, когда будет запущен процесс дальнейшего познания рынка, вопрос нерыночных практик станет ключевым. Нельзя сделать рынок без того, чтобы биржи начали работать нормально, а финконсультанты и другие участники рынка — контролировать инсайд, которым обладают.
— Какие проблемы вы считаете потенциально "взрывоопасными" на рынке?
— Как раз нерыночные практики. Это — основа для кризиса. Второе — использование регистраторов акционерами. Это то, что не удалось сделать ФКЦБ. Фактически это проблема, равная правам собственника на рынке. Если она не будет решена, в отрасли будут серьезные проблемы. Для того чтобы ее решить, надо принимать изменения в 7-ю и 8-ю статьи закона "О рынке ценных бумаг". Это тянется уже больше четырех лет. Нет договоренностей между участниками рынка. Кроме того, "взрывоопасным" можно считать пренебрежение интересами инвестора, потому что именно он является основой стабильности на рынке. И если их интересы не будут в должной мере защищены, то это создаст необходимую объективную базу для распространения кризиса. Прежде мы шли в направлении раскрытия информации, прозрачности бирж — все это меры, направленные на защиту прав инвесторов. Я думаю, что ФСФР пойдет тем же путем. Есть международные стандарты регулирования, и без них рынок существовать не сможет. Сам по себе фондовый рынок глобальный, и в условиях общей глобализации не избежать выхода на международные стандарты.
— ФСФР намерена осуществлять регулирование введением норм пруденциального надзора. Насколько это оправдано?
— Основой пруденциального надзора является переход профучастников на международные стандарты финансовой отчетности. Без этого пруденциальный надзор останется профанацией. Можно, например, начать переход на международные стандарты в следующем году и в течение двух лет подготовить рынок к переходу на пруденциальный надзор. Если этот процесс будет постепенным, растянутым во времени, рынок будет готов к этому. Тем более что крупнейшие операторы давно уже сдают отчетность по международным стандартам. Эта проблема ставилась ФКЦБ, если вы помните, еще на последней конференции профессиональных участников фондового рынка в 2002 году.
— А как вы относитесь к идее независимого от правительства финансового регулятора?
— Опасность зависимого от правительства регулятора состоит в возможности использования фондового рынка в интересах, отличающихся от задачи достижения эффективного рынка и связанных с осуществлением функций отдельных ведомств в ущерб интересам инвесторов. Ситуация с зависимым от правительства регулятором довольно опасна. Правительство может легко вмешиваться в его деятельность. В первую очередь это может происходить через формирование бюджета.
— Происходило ли такое вмешательство правительства в деятельность ФКЦБ?
— В случае с ФКЦБ этого не происходило. Как известно, в свое время ФКЦБ была подчинена непосредственно президенту. Потом было принято политическое решение вернуть его в подчинение правительства. Если сейчас будет принято политическое решение о независимости ФСФР, встанет вопрос, какой будет эта независимость. Ведь основная проблема — это опять же независимость формирования бюджета.
— Участники рынка часто упрекали регулятора в том, что на рынке доминирует ряд компаний...
— Такое было. Сейчас ситуация изменилась. Если вы посмотрите вокруг, станет очевидным, что за последние годы распределение сил на рынке существенно изменилось. Если раньше было пять компаний, которые "вели" весь рынок во всех областях, то сейчас этого уже нет.
— Вы всегда выступали за то, что главный на рынке — инвестор. Это ударяло по интересам профучастников.
— Я до сих пор считаю, что инвестор — основа рынка. Если же считать, что ключевым на рынке является профучастник, то у нас рынка не будет. Можно, конечно, уделять внимание профучастникам и эмитентам, но нужно иметь в виду, что регулятор существует для защиты интересов инвесторов. Если хотите, для снятия макрорисков. Ведь интересы инвесторов совпадают с интересами предотвращения системных рисков. Кроме того, защищая инвесторов, регулятор дает бизнес профессиональным участникам. Если же защищать профучастника, то его бизнес иссякнет вместе с инвесторами. К сожалению, наши профучастники не желают это понимать.
— Но ведь риски можно предотвратить до такой степени, что инвестор будет защищен на 100% — он просто не будет инвестировать, потому что не будет профучастников.
— А разве в последнее время их стало меньше? Их стало больше. В этом-то и парадокс. С ужесточением требований на рынок выходит больше профучастников, он становится более конкурентным. Если же рынок регулируется так называемыми гибкими требованиями, то конкуренция исчезает. Профучастников становится меньше, поскольку нет реальных условий для конкурентной борьбы. Остаются лишь те, кто эти гибкие требования устанавливает.
— Вас часто упрекали в излишней зарегулированности рынка, в связи с теми же биржами, избыточным объемом раскрытия информации и обязательностью финконсультантов.
— Раскрытие информации — это то достижение, которое первым дотянуло наш рынок до мирового уровня, оно одно позволит нашим эмитентам рассчитывать на приток инвестиций. В сочетании с МСФО, конечно. То же касается бирж и регулирования конфликта интересов при эмиссии, то есть финконсультантов. Это необходимо для эффективного рынка как воздух.
— Что еще сдерживает развитие фондового рынка?
— Помимо тех проблем, о которых я говорил, для выхода новых эмитентов принципиален вопрос независимости регистратора, защиты интересов инвесторов, регулирования слияний и поглощений. В том числе и мажоритарного инвестора мелких эмитентов, поскольку все они боятся выходить на фондовый рынок, опасаясь захватов, недружественных слияний и поглощений. Это, впрочем, тоже пока не регулируется. Все это есть в книге, которая будет презентована на следующей неделе.
— Судя по содержанию, она похожа на диссертацию.
— Какая диссертация! Я уже доктор наук давно. И более высокой степени не бывает.
— А почему вы захотели написать книгу?
— Это не я, а большой коллектив авторов. Мы просто решили проанализировать, что происходит на рынке, что должно происходить, что сделано, а что нуждается в доработке. И к каким последствиям происходящее должно привести.
— А почему книга выходит после вашего ухода?
— Она была запланирована к выходу в мае этого года.
— Говорят, вы сменили стиль: отпустили длинные волосы, не носите костюм, галстук. Отпустили бороду...
— Что?! Да, волосы длинные. Но бороду точно не отпустил. Я, кстати, сейчас нахожусь напротив Беллы Ильиничны (Златкис.—Ъ), она может подтвердить...
Белла Златкис: Сообщаю: костюм шикарный, темно-темно-синий. Галстук. Рубашка белая. Волосы причесаны, но, на мою оценку, длинноваты будут. Это просто я еще за него не взялась, сейчас подстрижем. Бороды нет никакой, гладко выбрит и вообще имеет вид профессора из университета...
Интервью взяла ЛИЗА Ъ-ГОЛИКОВА