В 2020 году в России прошла самая масштабная конституционная реформа с момента принятия Основного закона в 1993 году. В Конституцию внесли более 200 поправок, среди которых «обнуление» президентских сроков, перераспределение полномочий власти и другие пункты, в том числе предложенные специально созданной президентской рабочей группой. Спустя год после начала изменений корреспондент BG Марина Царева поговорила с одним из членов рабочей группы, деканом юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета (СПбГУ) Сергеем Беловым о политической воле, региональной конституционной юстиции и деле ЮКОСа.
Фото: Евгений Павленко, Коммерсантъ / купить фото
Фото: Евгений Павленко, Коммерсантъ / купить фото
BUSINESS GUIDE: Год назад в прошлом интервью вы говорили, что не являетесь сторонником внесения изменений в Конституцию. Поменялась ли ваша позиция за год?
СЕРГЕЙ БЕЛОВ: В одной традиции преувеличенное значение придается тексту нормативных актов, в том числе тексту Конституции: текст, который долго действует, со временем начинает интерпретироваться иначе по сравнению с изначально вложенными в него смыслами, что можно назвать искажением его содержания. Другая традиция предполагает не только закрепление Конституцией лишь общих подходов и принципов, но и то, что они могут интерпретироваться, развиваться, жить своей жизнью, оставаться прежними по сути, только актуализированными и приспособленными к текущей ситуации. Если документ существует несколько десятилетий, необходимость такой актуализации может быть не так очевидна. Когда речь о нескольких веках, изменения становятся заметнее. Когда принимали американскую конституцию, не было не только мобильной связи, но и вообще телефона,— и потом, в 1930-е, в Верховном суде США начались споры, охватывает ли тайна сообщений телефонные разговоры. Многое вокруг меняется, а текст сохраняется только в части его общих идей и ценностей.
Я отношу себя к юристам, которым комфортнее в условиях сохранения неизменности документа с точки зрения его «буквы». При этом конкретное содержание может меняться вместе с жизнью и обстановкой, а базовые принципиальные идеи — сохраняться. В отечественной же традиции, наоборот, преувеличенно сильна текстуальная составляющая. За 70 лет советской власти было четыре Конституции. Считалось, что все новое в общественном развитии — бесклассовое общество, развитой социализм — должно находить отражение в Основном законе. Идея с изменением Конституции вслед за изменениями в обществе сильна в умах тех, кто принимает решения сейчас, кто инициировал поправки и определял их содержание. Реализованная инициатива поправок — это факт объективной действительности. Какой смысл обсуждать, соответствует ли свершившийся факт нашим желаниям? Это реальность. Если наши пожелания не соответствуют реальности — это хуже для наших желаний или для реальности, в которой мы живем?
BG: Часть экспертов склоняется к тому, что Конституцию стоило рассматривать на американский манер, развивая ее положения толкованиями Конституционного суда. Могла бы Россия пойти по такому пути?
С. Б.: Вряд ли мы можем выбирать тот путь, по которому можно пойти. Это вопрос не только чьей-то воли и рационального решения — для любого развития нужны определенные предпосылки. Хотим мы того или нет, мы живем в исторически сложившемся контексте. У нас, как минимум, нет той традиции восприятия судебных решений, которые развивают и интерпретируют конституционный текст, которые его актуализируют и не дают ему превратиться в архаичный памятник. Когда в России впервые появился Конституционный суд, у многих сам факт появления такого суда вызывал раздражение, и некоторые испытывают такие эмоции до сих пор. Конституционный суд фактически создает (или по крайней мере изменяет) нормативное регулирование, а по отечественной традиции судам всегда отводилась скромная роль проводника воли, отраженной в нормативных актах, Конституции или законах: интерпретация и привнесение нового — это уже не их задача. Конституционный суд развивает положения Конституции, интерпретируя ее нормы и создавая новое регулирование, но делает это не в тех масштабах, в которых мог бы теоретически. Кроме того, у нас традиционно не признавалась практика прецедента, а сама идея о развитии положений Конституции судебным истолкованием требует определенной методологии.
Правовую традицию нельзя взять и поменять. Мы можем не отдавать себе в этом отчет или формулировать этого прямо, но скопировать что-то чужое, как бы хорошо оно ни было и как бы мы ни старались, все равно не получится. В американской Конституции нормативного материала совсем немного, она в четыре раза меньше нашей. При этом решений, принятых во исполнение ее оснований, интерпретирующих и дополняющих ее, гораздо больше — накопилось за 200 с лишним лет. Конституция США — детище XVIII века, когда в стране рабство было повседневной реальностью, а права человека ограничивались только несколькими личными и политическими правами, да и те в первоначальный текст не вошли. Конституция России — результат совсем другой исторической и социальной ситуации.
BG: Если говорить про отечественную традицию, то как часто в Конституцию можно вносить поправки в принципе, чтобы она оставалась Основным законом, а не бумажкой, куда можно написать что угодно? Можете ли вы ответить на вопрос, как быстро меняется наше общество?
С. Б.: Лично я, наверно, не могу, но, если поговорить с людьми из разных сфер, можно прийти к какому-то ответу.
Мне кажется, этот ответ будет ситуативным. Изменения происходят с разной скоростью в зависимости от сферы общества и исторического периода. Как Россия менялась с 1989 по 1993 годы, она не менялась ни в предыдущие 30, ни в последующие 20 лет. Интенсивность процессов привела к тому, что за 1991 год в Конституцию РСФСР было внесено более ста поправок. С одной стороны, изменения угрожали лишить Конституцию фундаментальности и основательности, которые она должна иметь в силу своего положения. С другой стороны, жизнь тогда действительно менялась очень быстро.
Именно поэтому нельзя назвать конкретные цифры. Я не могу однозначно сказать, что, если Конституция изменяется чаще, чем раз в пять лет,— это слишком часто. Потому что все зависит от контекста. Поправки не должны быть произвольными и проистекать только из желания конкретных людей. Они должны быть обусловлены общественными процессами. Поправки в российской Конституции 2008 и 2014 годов были точечными. Изменения 2020 года затронули сформулированные ценности, и, конечно, такие глобальные преобразования текста слишком часто происходить не должны.
BG: Были ли изменения продиктованы объективными причинами, сформировавшимися к конкретному времени? Возможно, они были преждевременными или, наоборот, запоздавшими?
С. Б.: Ответить на вопрос прямо мне мешает мое кредо исследователя: я не считаю, что историю можно переписывать или оценивать в таком ключе. Это произошло, и мы можем лишь обсуждать, почему это случилось именно сейчас. Например, странно же говорить, что война с Наполеоном должна была случиться в 1806, а не в 1812 году? То же самое с Конституцией. Назрели общественные преобразования, появилась политическая воля на принятие поправок — тогда изменения и состоялись. Изменения не происходят, если какого-то фактора для них недостаточно.
BG: В эфире Business FM вы говорили, что 136 статья Конституции устанавливает минимальные требования для принятия поправок, а всеобщее голосование дает дополнительные гарантии для граждан. В итоге, говоря о правомерности изменений, Конституционный суд ссылался в том числе на ожидавшееся тогда голосование. Нет ли здесь противоречий в том, что правомерность объясняется дополнительно введенным инструментом?
С. Б.: Я не увидел в решении Конституционного суда увязки легитимности и правомерности решения о принятии поправок именно с всероссийским голосованием. Если мы исходим из того, что оно было честным, справедливым, правильно организованным, открытым и свободным, то какие в принципе упреки могут быть адресованы законодателю из-за того, что он предусмотрел дополнительную процедуру?
BG: По вашему мнению, связана ли новая формулировка в Конституции о России как о правопреемнице СССР с особым мнением судьи Константина Арановского, который излагал в нем ровно противоположную позицию?
С. Б.: Я не думаю, что здесь есть прямая взаимосвязь, хотя, конечно, его особое мнение вызвало общественный резонанс, который, вероятно, повлиял на необходимость регулирования этого вопроса в Конституции и спровоцировал соответствующую поправку. Правопреемство — это юридический вопрос. В заключительных и переходных положениях Конституции 1993 года указано, что она отменяет не Конституцию СССР 1977 года, а Конституцию РСФСР 1978 года, подчеркивая, что Россия — это государство-продолжатель не СССР, а РСФСР. Правопреемственность — другое понятие, и теперь оно сформулировано относительно наследия и прав и обязательств, доставшихся России от СССР.
Новая норма позволяет предъявлять современной России все претензии, которые могли быть предъявлены СССР. Сформулированные Константином Арановским в особом мнении положения закрывали возможность требовать возмещения вреда, причиненного советской властью.
BG: Но ведь Константин Арановский не говорил о том, что Россия не должна брать ответственность за проблемы жертв политических репрессий в СССР.
С. Б.: Да, но это следовало из общей логики его рассуждений. Он писал, что пострадавшим должна быть выплачена компенсация, но это не значит, что Россия должна признать вину за все то, что было совершено советской властью. По моему мнению, у такого подхода могут быть нежелательные последствия, где Россия в будущем могла бы произвольно решать, компенсировать ущерб или нет. Если же мы провозглашаем, что Россия — правопреемник СССР, то юридически ей можно предъявить требования по возмещению причиненного вреда.
BG: Как вы относитесь к тому, что теперь особые мнения судей КС не будут публичными?
С. Б.: Как и большинство коллег, я об этом сожалею. Особые мнения часто были интересными сочинениями и хорошим материалом для юридического анализа. Например, я исследовал использование Конституционным судом прецедентов зарубежных судов и пришел к выводу, что до 2015 года суд ни разу в основном тексте решения на них не ссылался, хотя в КС точно изучают зарубежную практику и хорошо ее знают. Судьи по-разному отвечали мне на вопрос, почему они так поступают, но в особых мнениях было несколько случаев, когда ссылки на зарубежные прецеденты все же были. Здесь я говорю скорее о научном интересе к особым мнениям.
В части же функционирования отечественной судебной власти не могу вновь не сослаться на нашу правовую традицию. Возьмем, например, для сравнения судебные решения высших судов Великобритании — раньше это была Палата лордов, теперь Верховный суд. Там никогда не издается общий текст решения. Он всегда состоит из отдельных мнений конкретных судей. Кстати, так же было и в США до 1801 года. Вообразить такое применительно к России невозможно. Традиция советской и дореволюционной судебной власти не предполагала изложения судьями своих мнений в качестве решения суда. Я могу допустить, что в том виде особых мнений, существовавших в нашей стране в последние годы, можно было увидеть угрозу авторитету судебного решения, потому что особое мнение подчеркивает его относительность и неокончательность.
BG: Но ведь их наличие — путь к доверию суду.
С. Б.: С одной стороны, да. Но с другой — это подчеркивает, что решение не конечно, а вместо него могли быть и другие решения. Мне кажется, в нашей культуре есть такая черта, как некоторая абсолютизация единственно возможного правильного решения, в том числе решения суда. Это применимо и к политике. В отличие от западных стран, где больше релятивизма, мы склонны абсолютизировать истину. В эту логику укладывается и непубличность особых мнений.
BG: В чем смысл оставлять возможность судьям писать особые мнения и класть их в стол? Например, адвокат «Роскомзащиты» Александр Пиховкин сравнивал это с письмами потомкам, которые были популярны в советское время. Благодаря прочитанным через 50 лет особым мнениям можно будет лучше понять исторический контекст, но применить их к правовой системе будет невозможно.
С. Б.: В этом я тоже не вижу смысла. Ничего не мешало судьям и раньше писать особые мнения и класть их в ящик стола. Разве что в архиве Конституционного суда они могут быть сохраннее и точно достанутся потомкам: судья не сможет уничтожить документ в случае несогласия с самим собой несколько лет спустя.
BG: Прошлой осенью Госдума одобрила поправки к закону «О судебной системе», предусматривающие ликвидацию в регионах конституционных и уставных судов. Несмотря на их общую малозаметность, иногда эти суды вступали в жесткий конфликт с властями. Оправданно ли решение об их упразднении?
С. Б.: Если ваш вопрос состоит в том, как я оцениваю результативность решений уставных и конституционных судов субъектов, то очень невысоко. Есть отдельные случаи, когда они меняли политический ландшафт, но решений, которые принципиально меняли бы что-то в правовой системе, не было. На мой взгляд, Конституционный суд России сильно принизил их роль, когда пересмотрел решение челябинского Уставного суда по налоговому делу (речь о постановлении Уставного суда Челябинской области от 12 февраля 2013 года, которое признало не соответствующим уставу положение областного закона «О транспортном налоге», устанавливающее ограничение налоговой льготы пенсионерам, имеющим в собственности транспортные средств мощностью свыше 150 лошадиных сил — “Ъ”). Челябинский суд пытался защитить права граждан, а КС признал соответствующим Конституции уже признанный не соответствующим уставу закон, фактически воскресив его из мертвых и сведя к нулю роль конституционных и уставных судов субъектов в правовой системе. Для меня тогда судьба региональной конституционной юстиции показалась предрешенной. Если Конституционный суд России, который, по моим представлениям, должен был усиливать роль региональной юстиции, продемонстрировал такое пренебрежение к решению своих коллег, то у региональной конституционной юстиции действительно уже тогда не стало будущего.
Кроме решений конституционных судов Ингушетии и Челябинской области, уставных судов Санкт-Петербурга и Свердловской области, я не могу вспомнить случаев, когда бы о них говорила вся страна. Кроме того, за 30 лет существования нормы о региональных конституционных и уставных судах такие суды создали только 15 регионов. В значительной части нашего законодательства вообще нет места для самостоятельности регионального нормотворчества. Когда писали Конституцию 1993 года, Россию пытались сконструировать как полноценную федерацию. В итоге стало понятно, что региональная власть в стране не стала сильной и полноценное нормотворчество не осуществляет. В таких условиях существование судов, которые занимаются исключительно вопросами регионального законодательства, выглядит бессмысленно.
BG: В недавно вышедшем интервью в журнале «Закон» заведующий кафедрой конституционного и муниципального права МГУ имени Ломоносова Сурен Авакьян скептично высказывался об институте amicus curiae (лат. «друг суда» — практика предоставления судам независимых экспертных заключений), говоря о том, что он не может представить объективной позиции в российских реалиях, потому что это «обыкновенный лоббизм», от которого «недалеко до подкупа». Согласны ли вы с коллегой?
С. Б.: Я с его оценкой не согласен. Мне этот институт кажется неплохим. Он никого ни к чему не обязывает. Судьи могут принимать экспертные заключения к сведению, а могут и нет. Наверное, из любопытства им интересно знать сторонний взгляд на проблему. Принципиальный смысл лоббистской деятельности в демократическом государстве — возможность любой заинтересованной стороны донести свое мнение до людей, принимающих решение. Если это происходит в судебной власти, то вызывает бoльшие опасения, чем, например, в политическом поле, но говорить, что это синоним коррупции, нельзя. Нет ничего плохого в том, что эксперт или аналитик представит суду свое заключение по сложному вопросу.
BG: Хотела поговорить с вами о двух последних решениях КС. В декабре Конституционный суд признал соответствующим Основному закону страны решение подмосковных властей ограничить передвижение граждан во время пандемии коронавируса. Помимо доводов о том, что граждане должны проявлять «разумную сдержанность» при «реальной общественной угрозе», в постановлении говорится об опережающем подзаконном регулировании. Эксперт Института права и публичной политики объяснял “Ъ”, что КС на момент введения ограничений признал отсутствие у губернатора таких полномочий, но постфактум появился набор федеральных норм, допустивших широкое усмотрение регионов при защите от коронавируса: «Суд расширил полномочия исполнительной власти, позволив для защиты жизни и здоровья населения действовать творчески. Теоретически теперь любой правоохранительный орган может совершить какое-то действие, рассчитывая на то, что впоследствии будет принят закон, разрешающий это действие». Что вы думаете о таком решении? Видите ли вы в нем опасность и поле для злоупотреблений?
С. Б.: Скорее нет, потому что по тексту постановления КС неоднократно подчеркивает, что эта ситуация — исключительная. В других случаях такое не может стать общей практикой. Конечно, сказать, что решение безупречно, нельзя. С одной стороны, постановление констатирует формальное нарушение пределов компетенции, но оправдывает это тем, что нарушение было непродолжительным и связано с экстремальными условиями. Для тех, кто придерживается позиции «пусть погибнет мир, но восторжествует право», понимая право исключительно формально, это решение неправовое.
Именно формальное восприятие права вообще преобладает в нашей стране, а здесь Конституционный суд демонстрирует, скорее, неформальный подход, взвешивает последствия разных решений, взвешивает ценности и принципы. В обоих подходах можно найти как плюсы, так и минусы.
BG: Прошлой весной в суд обратились депутаты Законодательного собрания Санкт-Петербурга с просьбой проверить на соответствие городскому уставу положения законов «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций», «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» и постановления губернатора о противодействии распространению коронавирусной инфекции. Неточность в формулировке закона, по их мнению, позволяет правительству Петербурга вмешиваться в компетенции иных органов и иных ветвей власти. Никакого решения Уставный суд пока не вынес. Есть какая-то вероятность, что оно будет другим?
С. Б.: Конституционный суд России оценивал решение губернатора Московской области в том числе и на соответствие федеральному законодательству. Судьи Уставного суда должны оценивать исключительно соответствие уставу, хотя решение Конституционного суда дает некоторые основания для аналогичных оценок.
BG: В конце прошлого года КС по ходатайству правительства во второй раз высказался о применении международных договоров, которые подписаны, но не ратифицированы Россией. КС разъяснил конституционно-правовой смысл федерального закона «О международных договорах» так, что он не может допускать временного применения положений международного договора без принятия федерального закона о его ратификации, даже если международный договор был официально опубликован. Это касается положений, которые предусматривают разрешение международным арбитражем споров между Россией и иностранными инвесторами, возникших из-за осуществления ими инвестиций и предпринимательской деятельности на территории страны. По мнению некоторых экспертов, этим решением Конституционный суд разрешил России не платить акционерам ЮКОСа $57 млрд.
С. Б.: Это очень примитивное объяснение. Определение КС не имеет никакого отношения к тому, будет Россия исполнять решение по ЮКОСу или нет. Речь идет о другом. Арбитраж в Гааге по делу ЮКОСа проходил на основании Энергетической хартии (была подписана Россией в 1994 году, до 2009 года применялась на временной основе, но так и не была ратифицирована.— “Ъ”). Россия утверждала, что Гаагский арбитраж не может рассматривать дело, потому что его юрисдикция нашей страной не признана. Юридически этот вопрос сводился к тому, надлежащим ли образом от имени Российской Федерации было выражено согласие на признание юрисдикции арбитража по Энергетической хартии (на условиях временного применения Хартии). Россия продолжает настаивать на том, что юрисдикция не была признана в том виде, в каком этого требовали наши конституционные принципы и нормы. Договор к Энергетической хартии содержит прямую отсылку к нормам национального права, его временное применение возможно только при отсутствии противоречий национальному законодательству. Вокруг этих слов велись большие дискуссии: одни считали, что Хартию нельзя применять временно только при ее полном несоответствии национальному праву, другие говорили о невозможности временного применения отдельных положений, в том числе положений об арбитраже.
Конституционный суд решал вопрос о том, как в соответствии с Основным законом должно выражаться согласие государства на временное применение положений, устанавливающих компетенцию международного арбитража. На мой взгляд, КС восполнил очевидную лакуну, указав, что такие решения, согласно принципу разделения властей, должны исходить не от ее исполнительной ветви. Обычно международное право игнорирует все, что установлено национальным правом, лишь в статье 46 Венской конвенции о праве международных договоров есть оговорка. Она позволяет государству в порядке исключения ссылаться на национальное право, если были нарушены пределы компетенции на заключение международного договора, но это должна быть особо важная норма и противоречие ей должно быть очевидно для других участников международного общения. Например, другим государствам будет очевидно, что если международный договор приехал подписывать специалист восьмого отдела пятого управления министерства иностранных дел, то он лицо неуполномоченное и принять международное обязательство от имени государства не может. Когда речь идет о правительстве, все становится сложнее, потому что оно наделено полномочиями на подписание договора, и даже на принятие решения о временном применении договора, но это не значит, что правительство может принять от имени государства любое обязательство. Даже законом нельзя передать правительству те полномочия, которые, исходя из принципа разделения властей, принадлежат законодательной власти.
Договор к Энергетической хартии предусматривает еще более широкий учет норм национального права, чем в международных договорах вообще. В деле ЮКОСа суды Нидерландов изучали российское национальное право, однако по сути все свелось к буквальному толкованию российского закона о международных договорах, который формально не ограничивает полномочия правительства принимать решение о временном применении международного договора. Документов, указывающих, что это положение должно толковаться с учетом конституционных принципов, в том числе принципа разделения властей, не было, хотя мне кажется, что это совершенно очевидно для любого юриста. Поэтому у апелляционного Гаагского суда были формальные основания заключить, что законодатель в России делегировал необходимые полномочия правительству. Сейчас КС указал, что конституционное регулирование, в том числе сформулированное в ранее вынесенных решениях КС, этого не позволяет. Решение Конституционного суда дает большую определенность, на которую могут опираться представители Российской Федерации в Нидерландах. Это констатация очевидного и давно сформированного толкования Конституции, а не какая-то новая позиция, меняющая прочтение принципа разделения властей в России. Когда решение по ЮКОСу станет окончательным и если Верховный суд Нидерландов признает, что международный арбитраж правильно признал свою юрисдикцию в этом деле, только тогда и возникнет вопрос о необходимости его исполнения. А те, кто назвали решение КС новым решением по делу ЮКОСа, которое позволяет не платить, несколько поторопились.