Накануне десятой годовщины «арабской весны» Российский совет по международным делам подготовил доклад, ищущий ответ на, пожалуй, один из самых важных вопросов для игроков, которые намерены определять судьбу Ближнего Востока и Северной Африки: какая помощь нужна региону и всякая ли помощь во благо. Особенно важен ответ на этот вопрос для России — как страны, фактически взявшей на себя ответственность за судьбу Сирии, а также как игрока, претендующего на ведущую роль на ближневосточной сцене. При этом у Москвы пока нет собственной стратегии оказания помощи, а разрозненность данных в этой сфере приводит к принижению масштабов ее активности в разных регионах мира, в том числе на Ближнем Востоке.
Фото: Анатолий Жданов, Коммерсантъ / купить фото
Фото: Анатолий Жданов, Коммерсантъ / купить фото
Необъятный палаточный лагерь, продуктовый паек, очередь людей к машинам с гуманитарным грузом. Такие картинки можно увидеть сегодня по всему Ближнему Востоку, а также во временных лагерях беженцев в Европе. Счастлив тот, кто смог убежать от войны, но иногда лагерь беженцев оказывается дверями в ад, из которого нельзя выбраться. И дело не только в отсутствии элементарных вещей, необходимых для жизни.
Нахождение в лагере означает отсутствие возможности распоряжаться своей жизнью: работать, получать высшее или профессиональное образование.
Лагерь беженцев, поселение для внутренне перемещенных лиц — временные решения, принятые для спасения жизни,— с затягиванием конфликтов в регионе становятся постоянными, рискуя обернуться появлением поколения «вынужденных иждивенцев», а это уже угроза для будущего.
Отсюда возникают многочисленные вопросы. Какая помощь эффективна — раздача гуманитарного груза или восстановление и вложения в образование? Что должно следовать за чем и при каких условиях? Не приведут ли программы помощи к процветанию экономики войны и укреплению давно прогнивших режимов или вооруженных группировок? Где заканчивается простое желание помочь и начинаются политика и пересечение государственных интересов? Не случайно в коридорах ООН и других международных организаций идут жаркие баталии по этому вопросу, особенно когда речь заходит о Сирии. Предметом спора становятся и доставка гуманитарных грузов, и вопрос выделения средств на восстановление страны. Запад считает невозможным сотрудничество с президентом Башаром Асадом и вкладывает ресурсы в территории вне контроля правительства — Москва считает такой подход избирательным и даже опасным.
Доклад Российского совета по международным делам «Международная помощь странам Ближнего Востока и Северной Африки: управляя рисками», написанный директором Центра проблем безопасности и развития факультета мировой политики МГУ им. М. В. Ломоносова Владимиром Бартеневым,— это возможность разобраться в многообразии механизмов оказания помощи арабским странам с позиции управления рисками и, пожалуй, первая оценка работы России на этом направлении в сравнении с другими игроками.
Международная помощь — это «передача ресурсов на льготной или безвозмездной основе де-юре в интересах граждан другого государства».
По словам Владимира Бартенева, такое определение позволяет рассматривать самые разные виды поддержки — поставку предметов первой необходимости в рамках чрезвычайной гуманитарной помощи, гранты и кредиты на строительство объектов инфраструктуры (социальной, транспортной, энергетической), поддержку платежного баланса, расходы на обучение иностранных студентов, размещение беженцев в стране-доноре и даже предоставление товаров и услуг военного назначения на льготной основе.
«Доноры никогда не действуют бескорыстно и не забывают о своих интересах даже тогда, когда предоставляют гуманитарную помощь, хотя филантропические мотивы также могут играть важную роль»,— говорится в тексте.
Автор анализирует риски, с которыми сталкиваются государства и гуманитарные организации при оказании помощи в регионе БВСА, а также страны региона, эту помощь получающие. Речь идет о потере средств, репутации, жизней, а также об утрате самостоятельности государствами-реципиентами.
Так, по мнению Владимира Бартенева, один из наиболее ярких примеров деструктивного влияния внешней помощи на функционирование политической системы — это Ливан. Доноры на протяжении десятилетий работали с этой страной, боясь пошатнуть статус-кво, закрывая глаза на клановость и коррупцию. Когда же в 2018 году они решили изменить курс, обусловив оказание помощи реформами, экономика страны рухнула, а вслед за ней на грани краха оказалась и политическая система Ливана. Теперь стране приходится искать политические компромиссы буквально из-под палки.
Франция, как главный координатор помощи Ливану, и другие доноры отказываются выделять Бейруту деньги на развитие, пока там не будет сформировано эффективное правительство.
В то же время решения, принимаемые донорами, оказывают влияние на общий уровень конфликтности на Ближнем Востоке. Так, помощь США и стран Персидского залива оппозиционным группировкам и населению на востоке Сирии (Заевфратье) стала фактором, который затрудняет процесс примирения этих территорий с Дамаском. Точно так же средства, которые Анкара продолжает тратить на организацию жизни в подконтрольных ей северных районах, все более отдаляют момент восстановления целостности Сирии.
Кроме того, государства-доноры крайне внимательно отслеживают активность друг друга в странах, которые представляют для них наибольший интерес. В итоге действия конкурентов могут подстегивать соперничество не только в самих этих странах, но и на региональном или глобальном уровне. В частности, как отмечает Владимир Бартенев, беспрецедентная активность Катара по поддержке исламистских движений в рамках всего региона после 2011 года и выдвижение эмирата на позиции чуть ли не единоличного спонсора Египта в годы правления Мохаммеда Мурси, а также политика Дохи в ливийском конфликте ускорили эскалацию напряженности в отношениях между арабскими монархиями Персидского залива. Это в итоге вылилось в разрыв дипломатических отношений с Катаром в 2017 году со стороны Саудовской Аравии, ОАЭ, Бахрейна и Египта.
Фактически сегодня, как и во времена холодной войны, международная помощь подчиняется стратегическим задачам глобального противостояния разных лагерей, когда стороны обеспокоены угрозой утраты собственного влияния и недопущением распространения влияния противника. Просто теперь этих лагерей стало больше.
Среди государств, чье донорское присутствие в мире в последние годы стало особенно заметным и особенно сильно волнует членов «клуба западных доноров»,— Китай, Турция, государства Персидского залива и Россия. Всем им чужда характерная для западных стран риторика «благого» («надлежащего») управления, при этом они оказывают прямое воздействие на их политику.
Впрочем, и на Западе при выделении помощи отнюдь не руководствуются только высокими мотивами. Те же США могут обвинять Россию в поддержке сирийского режима, виновного в преступлениях против своего населения, и при этом выделять деньги на военную помощь Египту, несмотря на нарушение прав человека в этой стране, или обучать военных из арабских монархий Залива, которые ведут войну в Йемене.
Особое место в докладе занимает российская часть, включая соперничество Москвы и Вашингтона на Ближнем Востоке. «Общая логика развития глобального геополитического соперничества объективно подталкивала Россию к наращиванию своего присутствия на Ближнем Востоке, в том числе с использованием инструментов международной помощи»,— подчеркивает Владимир Бартенев. Однако в отличие от США собрать воедино отчет об объемах российской помощи практически невозможно. Это дает возможность другим игрокам существенно принижать роль Москвы на Ближнем Востоке.
Так, например, заместитель госсекретаря по ближневосточным делам Дэвид Шенкер, выступая в Атлантическом совете в октябре 2019 года, не преминул подчеркнуть, что Россия оказала помощь региону на сумму не более $100 млн, в то время как США — на сумму около $58 млрд. При этом реальный объем российской помощи Ближнему Востоку совсем другой, даже если посмотреть только на цифры по Сирии.
Эта страна стала единственной на Ближнем Востоке, вошедшей в список основных получателей российской помощи. В отдельные годы на Сирию приходилось более 80% гуманитарной помощи со стороны РФ. Точные финансовые параметры двусторонней помощи Сирии неизвестны, хотя глава российско-сирийского межведомственного координационного штаба по возвращению беженцев Михаил Мизинцев сообщил в ходе конференции по беженцам в Дамаске о выделении Москвой $1 млрд «на гуманитарные цели, восстановление электросетей и промышленного производства, объектов религиозного культа». Правда, за какой период, он не указал.
О трудностях подсчета помощи на той же конференции говорил и руководитель Россотрудничества Евгений Примаков. По его информации, Россия тратит на различные программы в Сирии около $150 млн в год. К сожалению, все эти данные, как отмечает Владимир Бартенев, не включаются в отчетность по российской официальной помощи в целях развития (ОПР), ежегодно направляемую Министерством финансов РФ в Организацию экономического сотрудничества и развития. Не отражается там и вклад России в обучение иностранных граждан. «Нулевые значения в соответствующих графах в российской отчетности по ОПР существенно искажают истинные масштабы вклада России в долгосрочное социально-экономическое развитие стран региона и создают реальную политическую проблему. Именно эти фрагментарные официальные данные используются представителями западных стран, в частности США, в информационной борьбе, чтобы подчеркнуть несопоставимость российского вклада в улучшение жизни простых сирийцев»,— подчеркивает автор доклада.
Владимир Бартенев также сформулировал ряд рекомендаций по повышению эффективности обеспечения национальных интересов РФ на Ближнем Востоке посредством оказания помощи федеральным органам исполнительной власти.
— Внедрение риск-ориентированного подхода к управлению потоками международной помощи — как гуманитарной, так и негуманитарной.
Следует осознать (особенно с учетом опыта Ливана), что поддержка стран с высоким уровнем коррупции в долгосрочной перспективе грозит серьезными рисками не только для получателей помощи, но и для государств, которые их поддерживают, и исходя из этого переоценить риски российской политики в Сирии, где наблюдается наивысший уровень вовлеченности РФ как донора.
— Снижение масштабов делегирования рисков международным организациям.
Для России выгоднее сотрудничать напрямую со странами-реципиентами в регионе, пусть даже и «хрупкими»,— так меньше риска, что ее вклад не потеряется на общем фоне.
— Диверсификация структуры оказания помощи региону.
Признавая геостратегическую значимость взаимодействия с Дамаском, представляется важным начать проработку точечных проектов и в других странах региона, например в Ираке и Ливане.
— Диверсификация инструментов двусторонней помощи.
Россия пока использует весьма ограниченный набор инструментов двусторонней помощи: оказание гуманитарной помощи и списание задолженности. Не используются инструменты прямой бюджетной поддержки и проектное финансирование.
— Более активное задействование механизмов выдачи государственных кредитов на льготной основе.
В случае предоставления таких льготных кредитов информация о них обязательно должна находить отражение в соответствующей отчетности.
— Расширение объемов применения инструментов государственной поддержки экспорта.
— Задействование механизмов трехстороннего сотрудничества.
Речь идет о предоставлении стране-бенефициару востребованной экспертизы, финансирование которой обеспечивает третья страна.
— Сохранение каналов взаимодействия с западными донорами, в том числе по Сирии.
— Увеличение числа стипендий, выделяемых странам Ближнего Востока на обучение в российских университетах, в рамках планируемого увеличения квот на привлечение иностранцев в российские вузы вдвое — с 15 тыс. до 30 тыс. человек.
— Подготовка кадров по работе в сфере содействия международному развитию и работа над информационным обеспечением процесса оказания Россией помощи Ближнему Востоку.