Государственно-частное партнерство (ГЧП) в области дорожного строительства обычно ассоциируется с платными федеральными автомагистралями М-11, М-4 и ЦКАД. Немногие знают о существовании региональных концессий, в которых наряду с частными инвесторами участвуют региональный и федеральный бюджеты. Хотя в Росавтодоре считают подобную практику успешной, массовой она не стала: мешают нехватка опыта в регионах, нерешительность инвесторов и пробелы в законодательстве.
Фото: Виктор Коротаев, Коммерсантъ / купить фото
Фото: Виктор Коротаев, Коммерсантъ / купить фото
Операция «Частные руки»
Процедура эта довольно сложная, но основные ее положения следующие. Рассмотрением проектов занимается Федеральное дорожное агентство. Главные условия для претендентов на финансовую поддержку: доля межбюджетных трансферов не может превышать 50% в проекте строительства (или реконструкции) участка дороги и 75% при строительстве (или реконструкции) моста или путепровода. Не менее 15% финансирования должно поступить из внебюджетных источников. Еще одно важное условие: стоимость регионального проекта не может быть меньше 1,5 млрд руб., затраты на проектирование не должны входить в стоимость.
Субъект федерации должен представить в Росавтодор обоснование для предоставления федеральной поддержки, включая прогноз возможного социально-экономического эффекта (к примеру, строительство моста может привести к появлению дополнительной связи между регионами), а также описание возможных препятствий для реализации проекта. Должны быть представлены годовые прогнозы интенсивности движения по объекту за весь срок концессии и основанная на этих прогнозах финансовая модель. По итогам рассмотрения заявок Росавтодор формирует перечень приоритетных ГЧП-проектов. Решение о предоставлении межбюджетных трансфертов принимает сначала межведомственная комиссия при Минтрансе, затем вердикт выносит правительственная комиссия по транспорту.
Сейчас в России реализуется четыре региональных ГЧП-проекта: в Хабаровском, Пермском краях, Новосибирской области, Республике Башкортостан (см. карту). Отдельно стоит упомянуть проект 102-километрового обхода Тольятти, который входит в комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры (впоследствии эта дорога станет частью международного коридора Европа—Западный Китай). 16 октября в Екатеринбурге было подписано соглашение о строительстве обхода между правительством Самарской области и концессионером. Еще одна перспективная концессия Самарской области — строительство первого этапа проспекта Карла Маркса. Проект уже одобрен межведомственной комиссией при Минтрансе области и правительственной комиссией по транспорту, сейчас готовится документация для проведения конкурса на право заключения концессии.
Существующую практику привлечения финансирования в Росавтодоре считают успешной. «В России только формируется рынок транспортных ГЧП-проектов, особенно региональных,— говорят в дорожном агентстве.— Реализуются капиталоемкие объекты, которые возможно эксплуатировать на платной основе. Использование данного механизма позволило оживить рынок региональных ГЧП-проектов, рынок их банковского финансирования».
Проблем в поиске инвесторов нет, отмечают в Росавтодоре. Тем более что по факту концессионеры привлекают гораздо большую долю внебюджетных инвестиций, чем заложенные в правилах Минтранса 15%. Без частного капитала обойтись нельзя, федерального и регионального финансирования не хватит для всех проектов, подчеркивают в Росавтодоре.
Непростая задача
Но на практике работать с региональным ГЧП-проектами оказалось делом непростым. В качестве примера можно привести строительство Восточного выезда из Уфы — одного из крупнейших и самых дорогостоящих проектов в регионе стоимостью 34 млрд руб. В декабре 2017 года строительство дороги одобрили на заседании межведомственной комиссии при Минтрансе, в апреле 2018-го — на заседании комиссии правительства по транспорту. Концессионером выступает ООО «Башкирская концессионная компания». Однако сейчас реализация временно приостановлена: между региональным правительством и компанией ведутся переговоры о «согласовании условий финансирования объекта с целью снижения бюджетной нагрузки», рассказали “Ъ” в госкомитете по транспорту и дорожному хозяйству Башкирии. СМИ сообщали, что проект вообще заморожен.
Много лет обсуждается строительство моста через Лену в Якутии. У этого объекта тоже непростая судьба. Он был предусмотрен федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы России» в 2010–2015 годах. Распоряжением правительства РФ от 2 апреля 2013 года №489-р планировалось заключение концессионного соглашения для строительства мостового перехода, но в 2014-м в соответствии с указанием президента срок строительства был перенесен на 2020 год.
Сейчас Росавтодор вместе с правительством Якутии рассматривает возможность реализации проекта с помощью внебюджетных источников. В качестве инвестора рассматривалась, к примеру, китайская компания Sinohydro Corporation Ltd. Она предлагала два варианта моста — 3,46 км и 5,85 км: последний считается оптимальным, его стоимость оценивается в 88,6 млрд руб.
Между тем в рамках ВЭФ-2018 было заключено соглашение между правительством Якутии, группой компании ВИС и China Railway Construction Corporation Limited о реализации проекта по другой схеме: ВИС построит вантовый мост стоимостью 60 млрд руб., не менее 85% из этой суммы — капитальный грант из федерального бюджета. В итоге принято решение о создании рабочей группы по рассмотрению технических вопросов строительства моста.
«Региону предложено подготовить обоснование инвестиций и пройти технологический и ценовой аудит, однако информации о проведении данной работы в Росавтодор от правительства Якутии пока не поступало,— пояснили “Ъ” в дорожном агентстве.— В данный момент проект рекомендован к реализации Аналитическим центром при правительстве РФ в качестве объекта жизнеобеспечения». Независимо от принятого решения на проектирование и строительство уйдет не менее пяти лет.
Нехватка опыта, недостатки законов
В Росавтодоре признают, что развивать институт ГЧП в субъектах федерации мешают недостаточный уровень квалификации региональных концессионных компаний и малое количество ГЧП-инициатив на местах. Губернатор Курской области Роман Старовойт (возглавлял Росавтодор в 2012–2018 годах) говорит о проблеме, связанной с «нехваткой команд и специалистов, которые могут формировать подобные проекты в регионах и в целом понимают что-то в теме ГЧП». «Еще одна причина — отсутствие отработанных финансовых моделей таких проектов,— рассказал он “Ъ”.— Либо они получаются слишком дорогими, либо бизнес-модель не складывается. Это, в свою очередь, не позволяет привлечь крупные компании, которые в принципе готовы работать в регионах, например Газпромбанк, Сбербанк, ВТБ».
Курская область, рассказывает господин Старовойт, недавно пыталась построить платные путепроводы в рамках концессии, как это уже сделано в Рязанской области. «Мы нашли два объекта, провели опрос фокус-групп и выяснили, что при проезде дороже 25 руб. граждане пользоваться путепроводом не готовы, лучше будут ждать 15–25 мин. открытия шлагбаума на старом одноуровневом переезде,— пояснил Роман Старовойт. При меньшей цене срок окупаемости проекта получается слишком долгим — инвесторам это не интересно. В итоге концессию мы так и не запустили, поскольку платежеспособный спрос среди населения оказался слишком низким. Ситуацию усугубляет и то, что трафик на региональных дорогах невысокий».
Наибольшее развитие институт ГЧП получил на федеральном уровне, отмечает Наталья Резниченко, первый замгендиректора по инвестициям ООО «Первая концессионная корпорация» (входит в группу ВИС). Но если для федеральных проектов проводится большая предпроектная работа, оплачиваемая государством, то у субъекта федерации нет на это средств, поэтому эта работа ложится на плечи компании, отмечает госпожа Резниченко. Инвестор, в свою очередь, не готов тратить сопоставимые с федеральными проектами суммы без гарантий компенсации расходов, если соглашение на реализацию проекта не заключат.
«Механизмов такой защиты в настоящее время нет ввиду ограничений, которые накладывают на регионы существующая бюджетная система и ее правила… Зачастую для запуска проекта региону необходимо сделать технико-экономическое обоснование — именно оно должно служить основанием для принятия решения о реализации проекта,— говорит Наталия Резниченко.— Отсутствие средств на старте ГЧП-проектов становится непреодолимым препятствием. Отбор проектов также является сложным вопросом, с которым мы сталкиваемся в регионах: не хватает исходных материалов, что влияет на возможность принятия решений об участии в таких проектах».
Госорганы в субъектах федерации еще не готовы к массовому внедрению практики реализации инфраструктурных проектов через механизмы ГЧП, считает госпожа Резниченко: региональные власти живут в парадигме 44-ФЗ о госзакупках, что накладывает «определенный отпечаток» на стиль общения с потенциальным концессионером. «Государственно-частное партнерство строится на распределении рисков между государством и инвестором, в то время как при госзаказе все риски лежат на исполнителе,— поясняет она.— Попытки региона навязать концессионеру дополнительные обязательства часто приводят к невозможности реализации проекта. Публичные партнеры, имея ограниченные финансовые возможности и стараясь решать социальные задачи региона, пытаются предлагать частному партнеру ГЧП-проекты с заведомо убыточными для инвесторов финансовыми условиями».
Совершенствовать нужно и нормативную базу, подчеркивает Наталья Резниченко. «Большой проблемой» она называет незащищенность компаний, предлагающих частную концессионную инициативу: «Затратив большие средства на подготовку предложения, инвестор может остаться и без проекта, и без средств, так как законодательно не предусмотрена компенсация в случае, если частная инициатива преобразовывается в конкурс, который выигрывает другой инвестор». Предусмотренную 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» концессионную плату госпожа Резниченко называет вообще «атавизмом»: во многих проектах такая плата устанавливается формально в размере 1 руб. в год. Эксперт также говорит о сложности получения банковского финансирования на мелкие и средние по стоимости проекты: «Финансовым институтам в основном интересны крупные инфраструктурные проекты с высокой рентабельностью и стабильными гарантиями со стороны публичного партнера, а такие гарантии гораздо выше на федеральном уровне».