Нотариус г. Москвы Акимов Глеб Борисович
Фото: Анатолий Моргаленко
Нотариус г. Москвы Акимов Глеб Борисович
Фото: Анатолий Моргаленко
Нотариат — это особый правовой институт. Несмотря на то что каждому из нас хотя бы раз в жизни требовались услуги нотариуса, мало кто задумывался о том, как эта система работает изнутри. Нотариусы осуществляют действия от имени государства, однако сами государственными служащими не являются, более того, количество государственных нотариальных контор в настоящее время составляет меньше 1%, абсолютное большинство — частнопрактикующие. Какова правовая основа их деятельности? Является ли жизнь нотариуса такой безоблачной и стабильной, как это часто представляется со стороны?
Деятельность нотариата регулируется Основами законодательства РФ о нотариате, а также Кодексом профессиональной этики нотариусов в РФ (далее — Кодекс этики). Что собой представляет данный документ, как он принимался и почему вышло так, что часть его норм противоречит Конституции РФ?
Исходя из статьи 6.1. Основ законодательства РФ о нотариате, Кодекс этики должен представлять собой нормативный правовой акт (НПА), устанавливающий дисциплинарную ответственность нотариусов, основания и порядок привлечения к ней. Кодекс этики принимается собранием представителей нотариальных палат и по принятии утверждается федеральным органом юстиции. Почему это должен быть именно НПА, а не просто внутрикорпоративный свод правил? Именно из-за регламентируемой Кодексом процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности, ведь участниками дисциплинарного производства становятся в том числе и лица, не являющиеся нотариусами. То есть действие Кодекса распространяется не только на нотариусов, но и на неограниченный круг иных лиц, в том числе заявителей — граждан и юридических лиц, обращающихся за совершением нотариальных действий. В силу части 3 статьи 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. В соответствии с постановлением пленума Верховного суда РФ от 31 октября 1995 года №8 (в редакции от 03.03.2015) «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия»: «В силу части 3 статьи 15 Конституции РФ не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии с указанным конституционным положением суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина.
В соответствии с требованиями постановления правительства РФ от 13.08.1997 №1009 «Об утверждении Разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» подобные документы в обязательном порядке должны проходить ряд согласований и экспертиз».
«Принятый собранием представителей нотариальных палат Кодекс требует, во-первых, соответствующей правовой экспертизы и согласования, а во-вторых, издания приказа Минюста, то есть должна быть соблюдена установленная законом процедура, как это делается во всех случаях принятия подзаконных актов в сфере нотариата, отнесенных к совместной компетенции Федеральной нотариальной палаты и Минюста»,— поясняет нотариус города Москвы Глеб Акимов. В-третьих, продолжает он, далее должна следовать процедура официального опубликования для всеобщего сведения, как того требует пленум Верховного суда №8. И вообще стоит задуматься, а не требуется ли принятие Кодекса федеральным законом?
Однако Кодекс, в нарушение требований законодательства, не проходил процедуры согласования и экспертизы, не был издан соответствующий приказ Минюста, не было процедуры официального опубликования.
Соответственно, не были проведены необходимые процедуры, обязательные для признания Кодекса документом, обладающим соответствующей юридической силой. Однако данный документ в настоящий момент активно используется и на основании него были возбуждены сотни дисциплинарных производств, а десятки нотариусов были привлечены к дисциплинарной ответственности, в том числе некоторые в итоге лишены статуса нотариуса. В настоящее время приняты изменения в Кодекс — 12 августа 2019 года, утвержденные такой же процедурой, как и сам Кодекс, то есть без обязательных процедур и без какого-либо широкого обсуждения нотариусами, узким кругом заинтересованных лиц.
Во внутренней переписке Минюста 2015 года о процедуре согласования и принятия указанного Кодекса усматривается наличие целого ряда противоречий и имеющихся правовых коллизий по вопросам согласования, утверждения и введения в действие Кодекса. Так, заместитель министра юстиции Юрий Любимов в обращении на имя министра юстиции, например, указывал, что «законодательством РФ не определен порядок утверждения Кодекса и в полномочия Минюста не входит утверждение такого порядка».
Но в итоге Кодекс был утвержден заместителем министра, а ведомственного нормативного правового акта (приказа Минюста) не издавалось. При этом в качестве аргумента о правомерности такой процедуры указывается ссылка на пункт 40 Инструкции по делопроизводству в Минюсте, утвержденной приказом Минюста от 30.11.2011 №460. Однако данная инструкция регулирует технические вопросы, а в пункте 40 нет ни слова о возможности или процедуре утверждения Кодекса этики Минюстом. Почему и кем была выбрана именно такая процедура — остается неизвестным.
Несмотря на все противоречия, Кодекс действует с 2016 года и в настоящее время активно используется, наделяя руководящие органы нотариальных палат практически неограниченными карательными полномочиями по вопросам применения мер дисциплинарной ответственности, которые налагаются не только за нарушение норм этики, но и за нарушения профессиональных обязанностей, то есть фактически палаты заменяют собой органы судебного контроля.
Уже в 1995 году рабочей группой Федеральной нотариальной палаты был разработан законопроект №95009174-1 «О внесении изменений и дополнений в Основы законодательства РФ о нотариате», напоминает Глеб Акимов. Документ прошел все стадии рассмотрения в Госдуме, было даже преодолено вето Совета федерации, и законопроект был направлен на подпись президенту РФ. Наряду с другими поправками к Основам законопроект предлагал норму и о дисциплинарной ответственности нотариусов, в частности, предусматривалось принятие Положения о дисциплинарной ответственности нотариуса, которое должно быть разработано Федеральной нотариальной палатой и утверждено Минюстом. Однако закон не был подписан президентом РФ и возвращен на доработку.
Очевидно, что в итоге Кодекс этики нотариусов был принят кулуарным способом, потому что как законопроект он бы не прошел согласования, а нотариальным палатам крайне сильно требовался рычаг давления на каждого отдельно взятого нотариуса.
Возникает вопрос: как все привести в соответствие с федеральным законодательством? Любой вид ответственности как правовой способ ограничения прав граждан должен устанавливаться и регулироваться непосредственно законом. В качестве лежащих на поверхности примеров таких законодательных актов можно привести Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Трудовой кодекс РФ. Кроме того, в российском законодательстве специально регулируется дисциплинарная ответственность определенных категорий лиц, работающих по найму. Все процедуры давно отлажены, но отчего-то именно для столь важного для государства органа, как нотариат, действуют особенные правила, весьма усложняющие жизнь простых нотариусов.