Послание президента в феврале 2019 года почти полностью было основано на приоритетных национальных проектах, и новые идеи, которые в нем объявлены, акцентировали главную идею власти на ближайшие годы — инвестиции в инфраструктуру, строительство и человеческий капитал в регионах РФ для более органического увеличения темпов роста ВВП. Насколько эффективным может стать для российской глубинки перераспределение части триллионных нацпроектов в ее пользу, станет очевидно задолго до 2024 года.
По итогам послания Владимира Путина Федеральному собранию в ближайшие годы исполнительная власть будет занята в основном работой, эффект от которой ориентирован за пределами нескольких крупнейших городов
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ / купить фото
В отличие от посланий президента предыдущих лет, от которых ожидались ранее не обнародованные решения в не определимых заранее сферах (чаще всего речь шла об экономике и внешней политике, а также в госуправлении), послание Владимира Путина Федеральному собранию в феврале 2019 года практически исключало такие новости. От ситуации даже двухлетней давности вероятность каких-либо крупных административных решений сильно уменьшалась характером работы правительства с мая 2018 года. Оно, напомним, сконцентрировалось на разработке приоритетных национальных проектов, покрывающих по финансированию в бюджете на 2019–2021 годы большую часть расходов, по которым можно принять дискретные решения — иными словами, впервые Владимир Путин не имел возможности без резкого изменения правил игры объявлять о крупных (в сотни миллиардов рублей в год, единицы процентов ВВП) решениях, затрагивающих госфинансы. Паспорта нацпроектов были приняты в Белом доме лишь в конце декабря, а опубликованы в виде финальных аналитических материалов с датой «7 февраля» сразу после послания — было бы странно менять содержание пятилетних проектных деклараций с конкретными цифрами-KPI по годам уже через неделю после их разработки. Как, впрочем, и структуру правительства и в целом органов власти, призванных до 2024 года эти проекты исполнять,— очевидно, что разработчикам как минимум неплохо было быть дать хотя бы год (до весны 2020 года) на выяснение их способности или неспособности вести проекты в заданных показателях.
Закрепление в законодательстве с 2018 года «бюджетного правила», исключающего по существу возможность новых расходов за счет более высоких поступлений от нефтегазового экспорта, также ограничивало круг новостей, которые могли бы быть в президентском послании. Наконец, относительно низкие темпы экономического роста (2% ВВП в 2018 году, выше прогнозов, но недостаточно для того, чтобы всерьез обсуждать направления расходования дополнительных средств налогов, полученных от сверхпланового экономического роста,— напомним, ожидался рост в 1,5–1,7% ВВП) дополнительно ограничивали вероятность того, что Владимир Путин неожиданно объявит о новой приоритетной программе в сфере чего угодно — это бы означало признать, что в течение 11 месяцев работы власти после мая 2018 года аналитическая работа в администрации президента была проблемой: никаких крупных событий в экономике не происходило, обнаружение «пропущенного» направления экономического роста, которое обнаружил президент в послании, выглядело бы просто признанием провала.
Тем не менее достаточно важные, хотя и не так просто, как обычно, описываемые решения в послании президента обнаруживаются — благо, структура послания Федеральному собранию в 2019 году была такой, что искать их специально не надо, Владимир Путин начал именно с них и примерно половину речи очень плотно, без отступлений и дополнительных пояснений, излагал их единым блоком — и лишь затем перешел к «тактическим» вопросам нынешнего года и вопросам оборонной и внешней политики (в которых, отметим, также не было радикальных новостей — и также в силу высокого уровня определенности в бюджетной конструкции все решения о стабилизации оборонных расходов де-факто приняты в 2017–2018 годах и не меняются). Речь идет о центральной экономической идеологеме на ближайшие годы — властной корпорации в послании Владимира Путина предложено сконцентрироваться на довольно комплексно (в сравнении с идеологемами предыдущих лет) устроенном проекте на стыке экономической и социальной политики, и это — нынешний российский вариант «устойчивого социально-экономического развития» на ближайшие годы, фундаментом которого является часть наработок правительства и Центра стратегического развития (ЦСР) в 2015–2018 годах и — продолжающаяся политика «финансовой стабильности» Банка России, Минфина и правительственных структур, заключающаяся в поддержании умеренной инфляции («таргет» ЦБ — 4%), достаточно жесткой финансовой и денежно-кредитной политике и централизации контроля над бюджетными финансовыми потоками.
Новости в выступлении Владимира Путина «стоили» в итоге порядка 140–150 млрд руб. в год расходов, ранее не предусмотренных бюджетами трех уровней, причем ни о каких отступлениях от бюджетных ограничений в законе речи не шло — с огромной вероятностью все средства, «расписанные» в послании президентом, будут взяты из сокращения расходов по другим нацпроектам. Увеличиваются на эту сумму расходы в первую очередь на поддержку семей и беднейших домохозяйств, на снижение рисков бедности домохозяйств с более чем одним ребенком в нем. В первую очередь речь идет о «разморозке» средств материнского капитала в виде фактического распространения выплаты детских пособий из нее (в размере около 30–35% средних зарплат в РФ в месяц). Кроме того, изменение правил индексации пенсий, само по себе ограниченное, в будущем должно привести к довольно важному результату — приведению социальных пенсий к прожиточному минимуму.
Кроме того, объявлено о дополнительных мерах по развитию льготной ипотеки — она для растущих семей будет довольно щедро субсидирована (в сумме с учетом маткапитала — до 1 млн руб. плюс ограничение ставки 6% на весь срок ипотечного кредита). Число потенциальных «льготных ипотечников» оценено в 600 тыс. домохозяйств.
Наконец, третья часть этого блока послания — объявление общих параметров программы будущего проекта борьбы с застойной бедностью через институт «социального контракта». Они весьма широки, до 2024 года, согласно посланию, соцконтрактами могут воспользоваться 9 млн домохозяйств, то есть заведомо более 60% семей за чертой бедности.
Новостей в собственно нацпроектах Владимир Путин не объявлял, но имеет смысл сопоставить реально существующие новости с этим контекстом. Итак, в ближайшие годы (по крайней мере до того момента, когда появится первая статистика исполнения нацпроектов — и Белый дом может обоснованно выступать с идеями изменения их приоритетов) исполнительная власть будет занята в основном работой, эффект от которой ориентирован за пределами нескольких крупнейших городов России и основных мест расположения российского «среднего класса». С точки зрения инфраструктурного обновления (см. текст на стр. 16) речь идет о двух «метапрограммах» — укрепления и развития до 2024 года крупнейших транспортно-логистических маршрутов в РФ и резкого усиления базовой инфраструктуры (опорные дороги и транзитная инфраструктура, телекоммуникации, электроэнергетика, железнодорожный транспорт, здравоохранение и среднее образование) в российской «глубинке». Кроме того, демографическая поддержка сконструирована таким образом, чтобы одновременно поддерживать рост строительного рынка в регионах, в первую очередь жилищного, предполагаемые вливания средств в образование и здравоохранение во многом также призваны поддержать, если говорить приземленным языком цифр, состояние рынка труда за пределами мегаполисов. Иными словами, речь идет о попытке поддержания и усиления экономического роста не столько за счет центров позитивной экономической динамики и инноваций, а за счет улучшения состояния дел за их пределами.
Это довольно неочевидная программа со своими рисками — хотя в последние годы и Москва, и Санкт-Петербург, и большинство (за очень редким исключением) мегаполисов с населением выше 600–700 тыс. человек демонстрируют возможность роста на собственной налоговой базе выше среднероссийского (хотя он везде различен), «переход к глубинке» не может не сопровождаться существенным ростом качества госуправления, который пока сложно определенно констатировать. Политически эта стратегия, впрочем, довольно понятна — дифференциация уровня развития инфраструктуры в мегаполисах и глубинке очень высока, политический эффект даже от локального преодоления такого разрыва может быть очень высок: «цифровые» госуслуги, например, в Москве и в Иркутской области воспринимаются принципиально различно, в Москве это лишь определенное улучшение качества жизни, в провинции при схожей стоимости это может быть революционным решением накопившихся нерешаемых проблем последних десятилетий. К тому же не стоит отбрасывать и чисто прагматические мотивы власти — российская финансовая система, в первую очередь банковская, в последние годы имеет два «столпа», это кредит физлицам и строительные проекты; поддержка жилого строительства есть во многом решение проблем банков, в значительной мере государственных. А борьба с бедностью — это решение проблем работодателей, ограниченных в возможностях новых проектов из-за отсутствия персонала и невозможности его обучения: бедные, замкнутые в проблемах выживания — почти непригодный партнер для новых проектов. Притом что самые значительные когорты беднейших домохозяйств — это жители мегаполисов (это чистая статистика, крупнейшая популяция бедных в РФ, 1,1–1,2 млн человек — это жители Москвы), для регионов сокращение вдвое числа бедных — это единственный шанс найти человеческий потенциал для развития экономики.
Во многом какой-либо успех от реализации программы, очень осторожно очерченной в послании, нацпроектах и принятой накануне послания программы территориального развития РФ, зависит в первую очередь от достаточности выделяемых ресурсов на нее — параметра, на который исполнительная власть влиять радикально не может. Во всяком случае в обсуждениях 2015–2017 годов вариант с инвестированием в развитие за счет крупных внешних займов вообще не обсуждался (хотя теоретически это возможно), а внутренний рынок госдолга (напомним, советские экономические схемы развития строились, по крайней мере идеологически, до 1970-х годов на внутренних займах у населения — в основном принудительных) Минфином рассматривается как замкнутый — при рынке для новых ОФЗ в размере около 1 трлн руб. в год и статусе домохозяйств как нетто-кредиторов экономики говорить о том, что нацпроекты можно было бы усилить и ускорить за счет крупных займов на внутреннем рынке, правительство не считает нужным, говоря о необходимости органического и устойчивого роста с опорой на внутренний рынок.
Это, видимо, и есть пусть и сложная, но вполне понятная основная идеологема послания — стратегией развития предполагается среднесрочное вложение (перераспределение) собственных средств в человеческий и инфраструктурный капитал в регионы, основной технологией определен проектный подход. В это бессмысленно верить или не верить — базовый смысл послания Владимира Путина в этом, и, очевидно, как минимум несколько следующих лет власть в России будет занята преимущественно этим. Для кого это хорошо и для кого это плохо — будет понятно достаточно быстро, ждать до 2024 года явно не придется — цели нацпроектов детально расписаны по годам, ближайшая точка, в которой можно будет сказать «выходит» или «не выходит»,— февраль-март 2020 года.