Тема регулирования альтернативных средств доставки никотина (АСДН) в России стала подниматься с 2015 года, когда стало понятно, что приходящие на смену сигаретам продукты развиваются из нишевого товара в самостоятельную отрасль. Каким будет это регулирование — таким же жестким, как для традиционных табачных изделий, или все же менее драконовским с учетом потенциально меньшего вреда для здоровья новых устройств — этот вопрос пока еще остается открытым.
В России производство и оборот табачных продуктов регулируются 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака». Закон был принят еще в 2013 году и устанавливает нормативы главным образом для традиционных сигарет, на которые приходится основная доля продаж всей табачной продукции в стране. Шесть лет назад, когда закон разрабатывался и принимался, власти не обращали особого внимания на АСДН. Но с тех пор оборот этого рынка стал расти такими значительными темпами, что стало очевидно: без создания специальной нормативно-правовой базы не обойтись. В действующем же законодательстве пока даже нет терминологии, которая бы давала определение устройствам, относящимся к АСДН. Следовательно, ни под одно из положений, регулирующих сигареты и другую табачную продукцию, они не подпадают.
Первые попытки регуляторной работы начали предприниматься c июня 2015 года. Конфедерация обществ защиты прав потребителей и Коалиция по контролю за табаком, которые активно сотрудничают с западными фондами, финансирующими борьбу с «табачной эпидемией», в своем письме в Минздрав предложили приравнять АСДН к рецептурным препаратам, а также проконтролировать использование в них фармакологического никотина. Кроме того, они выступали за продажу электронных сигарет исключительно в аптеках и только совершеннолетним покупателям. Значимых последствий эти предложения не имели, однако обозначили жесткую позицию антитабачных общественников. На тезис о меньшем вреде электронных сигарет по сравнению с обычными они отвечали, что данный аспект еще недостаточно всесторонне изучен. Примерно тогда же на площадке Федеральной антимонопольной службы все крупнейшие производители табачной продукции подписали «Публичную декларация добросовестных участников рынка», которая описывает добровольные принципы по саморегулированию продаж и маркетинга электронных систем доставки никотина, жидкостей для электронных систем доставки никотина, изделий из нагреваемого табака и обозначает перечень жестких индивидуальных ограничений для маркетинговой деятельности табачных компаний.
Мнения чиновников разделились
Российские чиновники в вопросе о регулировании АСДН разделились на два лагеря. Первый, где условным предводителем был Минздрав, настаивал на том, что электронные сигареты должны подчиняться уже существующему антитабачному законодательству. У второго лагеря, во главе которого встал Минпромторг, мнение было другим: инновационные устройства менее вредны для здоровья, поскольку при их использовании в организм не попадают продукты горения или тления табака, а раз так, то регулирование электронных и аналоговых сигарет должно быть дифференцированным.
Конкретные действия к началу регулирования АСДН Минздрав предпринял в 2016 году, представив проект «Концепции осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2017–2022 годы и дальнейшую перспективу». В него были включены серьезные запретительные и ограничительные пункты для АСДН, по сути приравнивающие их к обычным табачных изделиям. Для электронных устройств, в частности, предлагалось установить те же ограничения по продаже и использованию в общественных местах. Проект концепции вызвал много критики со стороны как отрасли, так и чиновников из других министерств. Минздрав несколько раз менял документ перед тем, как отправить его в Белый дом. Внесенный итоговый вариант правительству не понравился — оно возвратило его министерству на доработку. На текущий момент концепция все еще не утверждена. Вероятно, для подстраховки Минздрав включил часть антитабачных ограничений, включая те, что касаются АСДН, в другой свой документ — «Стратегию формирования здорового образа жизни граждан России до 2025 года». Ее пока также не приняли.
Следующий шаг — отрегулировать продажу и использование АСДН — был сделан в феврале 2017 года депутатами Николаем Герасименко и Маратом Бариевым. Их предложения, оформленные в виде поправок к 15-ФЗ, шли в фарватере идей Минздрава. «Законопроект распространяет ограничения на обращение, продажу, запрет на потребление несовершеннолетними гражданами, а также использование в общественных местах, продвижение на рынке бестабачных курительных изделий по аналогии с ограничениями и запретами, принятыми для табачных изделий»,— говорилось в пояснительной записке к законопроекту парламентариев. Правительство их инициативу в целом поддержало, но указало при этом на ряд несоответствий. Там, например, высказались против того, чтобы потребители АСДН пользовались обычными курилками, так как это «противоречит основным принципам охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий употребления табака». В настоящее время законопроект находится на рассмотрении думского Комитета по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству.
Позицию Минпромторга по раздельному регулированию для АСДН поддержали сенаторы Валерий Рязанский и Игорь Чернышев, а также депутаты Максим Шингаркин и Сергей Катасонов. Весной 2016 года они разработали и внесли в Госдуму свой законопроект «Об особенностях оборота электронных систем доставки никотина». В этом документе АСДН было впервые дано определение. Нормы законопроекта предусматривали запрет на продажу таких устройств несовершеннолетним и разрешали их использование в заведениях общепита. При этом, как и обычные сигареты, АСДН предлагалось запретить использовать на объектах транспорта и спорта, а также в медицинских и образовательных учреждениях.
Одновременно авторы законопроекта предлагали внести поправки в закон «О рекламе» и Кодекс об административных правонарушениях. Так, производителям запрещали указывать, что электронные сигареты безопаснее курения, помогают отказаться от пагубной привычки, а также являются изделиями медицинского назначения. Существенные запреты должны были коснуться рекламы изделий в СМИ, на рекламных щитах и в общественном транспорте. Поправки в КоАП предусматривали штрафы за вовлечение в использование и продажу устройств несовершеннолетним, а также штрафы за использование АСДН в общественных местах.
В декабре 2017 года в первом же чтении законопроект отклонили, поскольку думский Комитет по охране здоровья, возглавляемый господином Герасименко, посчитал целесообразным регулировать АСДН в рамках уже существующего 15-ФЗ. Минпромторг в начале 2018 года подготовил уже свой проект закона, регулирующий инновационные табачные продукты. Документ предлагал некоторые послабления в действующих для обычных табачных изделий ограничениях по продаже, использованию и рекламе электронных сигарет и систем нагревания табака. Их потребителей уже не отправляли в общие курилки — на усмотрение работодателя использование АСДН допускалось и в специально оборудованных помещениях. Как и отклоненный законопроект депутатов и сенаторов, документ Минпромторга не вводил ограничений на использование АСДН в отдельных зонах в ресторанах и кафе.
Что касается продвижения АСДН, то Минпромторг выступил за то, чтобы рекламы устройств не было на наружных носителях, в эфире радио и телевидения, а также на первых и последних полосах печатных изданий. Вводился также запрет их рекламы на любых носителях в общественном транспорте, медицинских, детских, общеобразовательных учреждениях, домах и дворцах культуры, музеях, цирках, театрах, библиотеках, на объектах спорта. При этом допускалась реклама в местах продажи при условии отсутствия в ней обращения к некурящим, а также несовершеннолетним. Такое регулирование Минпромторг предлагал ввести уже с 1 января 2019 года.
Минздрав инициативу коллег ожидаемо не поддержал. Точку в споре двух министерств в июне 2018 года поставили вице-премьеры Дмитрий Козак и Татьяна Голикова. Они сочли, что создавать отдельный закон для АСДН нецелесообразно. Сейчас прорабатываются возможные варианты законодательного регулирования оборота АСДН в рамках 15-ФЗ, сообщили “Ъ” в пресс-службе Минпромторга. Там также отметили, что внимание министерства сосредоточено на результатах исследований инновационной продукции, которые свидетельствуют о ее пониженном вреде для здоровья потребителей в сравнении с обычными сигаретами. «Мы считаем, что, безусловно, результаты исследований должны учитываться при выработке законодательных мер регулирования оборота инновационной никотинсодержащей продукции. Поэтому сейчас рано говорить о каких-то конкретных сроках внесения изменений в закон»,— заявили в Минпромторге.
Замминистра здравоохранения Олег Салагай в декабре на заседании комитета Госдумы по охране здоровья назвал более конкретные сроки обсуждения поправок, касающихся АСДН. По его словам, первая встреча по этой теме в правительстве с участием депутатов Госдумы состоится, возможно, уже в начале года.
Регионы не стали ждать
Пока органы федеральной власти находятся в поиске компромисса по вопросу регулирования АСДН, на региональном уровне уже давно идет работа в этом направлении. В основном она касается пока только ограничений, связанных с предотвращением продажи устройств несовершеннолетним. Одним из пионеров еще в марте 2017 года стал Ставропольский край. За продажу АСДН лицам, не достигшим 18 лет, там ввели штраф в размере 1–1,5 тыс. руб. для физических лиц, ответственность для юридических лиц предусмотрена в пределах 20 тыс. руб.
Законодатели Саратовской области одновременно запретили продажу несовершеннолетним не только электронных сигарет и жидкостей для них, но и безалкогольных тонизирующих напитков в детских, спортивных, культурных, образовательных, медицинских организациях и учреждениях. С 1 февраля текущего года в Астраханской области вне закона станет само пребывание несовершеннолетних в местах продажи АСДН и сопутствующих товаров. Сегодня в регионе зарегистрировано примерно три десятка торговых точек по продаже АСДН. Многие из них — так называемые островки в крупных торговых центрах. Их владельцам придется подыскивать другие, изолированные от свободного доступа помещения.
В Волгоградской области отдельный закон принимать не стали — дополнили существующий «О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию». К уже действующему запрету на пребывание детей и подростков в местах продажи товаров сексуального характера и алкогольной продукции добавили точки по реализации электронных сигарет. Также запреты на продажу АСДН несовершеннолетним уже введены в Ингушетии, Бурятии, в Челябинской, Тюменской, Пензенской, Ростовской, Новгородской, Владимирской, Нижегородской, Московской, Ленинградской, Оренбургской областях, в Еврейской и Чукотской автономной областях, в Ненецком АО и в Санкт-Петербурге.
В Дагестане, Чувашии, в Алтайском, Приморском краях, Москве, Тамбовской области, в Ханты-Мансийском АО законопроекты, запрещающие продажу АСДН не достигшим 18-летнего возраста лицам, находятся на рассмотрении. Готовы приступить к аналогичной работе и парламентарии Пермского края. Еще в двух регионах — Магаданской и Томской областях — работа над законопроектами временно приостановлена, поскольку пока не ясно, кто и как будет следить за исполнением запретов. Дополнительный запрет на использование АСДН в общественных местах (в медицинских, санаторно-курортных учреждениях, в общественном транспорте, на детских площадках и пляжах, в лифтах и общих помещениях многоквартирных домов) пока начал действовать только в одном российском регионе — Вологодской области.