Коротко


Подробно

А судьи все-таки кто

Исследования / Юриспруденция

"Наука". Приложение от , стр. 28

Сегодняшняя российская система доступа к статусу судьи тяготеет к закрытой модели

Фото: Олег Харсеев, Коммерсантъ

Для независимого и эффективного правосудия недостаточно правильной процедуры. Ключевой вопрос — кто его вершит, то есть, откуда берутся судьи: какое у них образование, как они приобретают судейский статус и от чего зависит их карьера.


Стандартные административные процедуры в выборе судей неприменимы, если мы хотим видеть независимую судебную власть. Поэтому вместо них в подавляющем большинстве стран предусмотрены специальные механизмы. Можно описать несколько моделей статуса судьи; нынешняя российская, как водится, представляет собой их самобытный гибрид.

Как в мире бывает и как лучше


Первейший критерий классификации — степень открытости доступа к профессии судьи. Континентальная (французская) модель изначально требует получения будущими судьями специализированного образования в учебном учреждении именно для будущих судей — во Франции это Ecole superieure de la Magistrature, Высшая школа магистратуры. В дальнейшем также требуются обязательные аттестация и повышение квалификации. В итоге континентальная магистратура (судейское сообщество) — достаточно обособленное и закрытое сообщество.

Англосаксонская система, наоборот, строится на свободном доступе к судейской карьере адвокатов, прокуроров и других юристов, статус судьи считается логическим завершением, вершиной юридической карьеры. Будущие судьи обладают каждый своим, разным образованием и юридическим опытом; формальные оценки и требования повышения квалификации отсутствуют, а ее должный уровень обеспечивается за счет диалога судей с обществом в силу непрерывного вливания кадров.

Открытая модель многим, включая международную политическую общественность, представляется априори предпочтительной. Ее явный плюс — этот самый «живой диалог», который способствует гибкости и открытости сознания судей, снижает риск их обособления от общества и профессиональной деформации. Но свои плюсы есть и у закрытой модели: высокий уровень именно специализированной профессиональной подготовки судей; систематическое развитие карьеры судьи, предусматривающее регулярное повышение квалификации и оценку его деятельности именно по профессиональным критериям (такая оценка может быть более или менее обоснованной, она может быть при недолжной ее организации даже чревата оказанием на судью влияния — но сам факт ее наличия позитивен).

Второй, не менее важный критерий — как приобретается статус судьи, на выборах или по назначению. В большинстве стран Европы судей назначают, вариантов два: «формальный» и «политический». В первом случае (Германия, Норвегия) фактический отбор кандидатов осуществляет специальная комиссия (включает судей, юристов, представителей общественности и т. п.; это институт гражданского общества, а не государственный орган), а политическая власть лишь формально утверждает уже отобранных кандидатов. «Политическое» же назначение (Верховный суд США и верховные суды части штатов) — реальный отбор и назначение судей соответствующим должностным лицом.

«Формальное» назначение сегодня воспринимается как более демократичное и минимизирующее влияние на судей исполнительной власти, но оно имеет и минусы. В частности, это не всегда сильный контроль именно профессиональных качеств кандидатов в судьи; кроме того, в некоторых странах «общественные комиссии» могут грешить кастовостью и связями с организованным преступным сообществом (либо быть не в состоянии обеспечить контроль за проникновением его элементов). Помимо этого, если при «политическом» назначении возникает хотя бы политическая ответственность должностного лица за деловые качества судьи, при «формальном» она крайне размыта, и спросить за плохого судью фактически не с кого.

Выборы судей характерны для англосаксонских стран и многим представляются идеальным вариантом. Прямое влияние органов исполнительной власти на формирование судейского корпуса здесь практически исключено, процедура прозрачна и потому способствует доверию граждан к правосудию, а переизбрание судей представляет собой эффективную оценку качества их деятельности.

Но и здесь все не так очевидно. Традиционные исторические выборы населением на основании личного доверия к кандидату («выборы наиболее достойного»), на которые рассчитана эта модель, в современных реалиях — в мегаполисах, например,— практически невозможны. Да и изначально это во многом утопия — так, такие выборы практически не прижились даже во Франции после революции.

Альтернатива — выборы политические, которые надо финансировать, организовывать избирательную кампанию и т. д. В европейских странах при многообразии политических сил и партий такие выборы судей просто непредставимы, почему они и распространились в основном в США, где существует стройная двухпартийная система (и потому же там в последние годы выборы судей переживают кризис вместе с системой). Более или менее прозрачная и легитимная процедура избрания судей обеспечивается, но говорить об их полной независимости и беспристрастности никому не приходит в голову даже в самих США. Это не значит, что избранный на «политических» выборах судья от демократов, допустим, незаконно осудит невиновного лидера местных республиканцев. Но судья-демократ всегда будет придерживаться «либеральной» судебной философии, бороться за права человека и против социальной несправедливости, тогда как республиканец будет в большей мере легалистом, минимально вмешивающимся в общественную жизнь и деятельность исполнительной власти. Оба должны действовать на основании закона, а закон всегда оставляет место для судейского усмотрения — здесь-то и проявится идеология судьи.

Еще одна проблема выборов — насколько объективна оценка населением собственно профессиональных качеств судьи или будущего судьи. Говоря откровенно, оценка эта необъективна, поскольку граждане ориентируются совсем на иные факторы, да и не обладают необходимой юридической квалификацией.

Поэтому в тех же США предпринимались и предпринимаются попытки перестроить модель избрания судей. Это так называемый «миссурийский план»: примерно в половине штатов кандидаты в судьи отбираются общественной комиссией и формально назначаются на должность губернатором штата на определенный срок (например, год). По истечении этого срока проводятся выборы судьи, но избиратели голосуют лишь за то, оставить или снять такого судью. Забавно, что по сути это отчасти переход к безальтернативным выборам наподобие тех, что проводились в СССР. Американские исследователи говорят об успехе «миссурийского плана», по крайней мере частичном; но стоит иметь в виду, что практика показывает: избиратели «утверждают» почти всех судей, так что насколько подобный контроль граждан эффективен — тоже вопрос.

Следующая проблема — развитие карьеры судьи, его продвижение по службе. Оценку деятельности судьи могут дать либо представители бюрократии, либо судейское сообщество и представители общественности, либо само общество (в процедурах типа импичмента). Особое значение имеет степень влияния на судью председателя его суда: например, дает ли он рекомендацию при решении вопроса о назначении судьи в вышестоящий суд.

Сегодня большинство международных органов настаивает на необходимости для обеспечения независимости судей минимизировать бюрократизм оценки, вовлечение председателя суда, заменить формально-бюрократические критерии оценки (соблюдение сроков рассмотрения дел, процент отменяемости приговоров) качественными. Это хотя и выглядит здраво, при более детальном рассмотрении не так однозначно. Надо понимать, что определенная зависимость от исполнительной власти будет здесь, как и в случае с выборами, заменяться не на независимость, а на зависимость от иных факторов (в том числе и конъюнктурных); формальная оценка деятельности судьи нехороша, но никаких более вменяемых альтернативных критериев пока предложить не удалось (то, что предлагается сегодня, размыто и нечетко, а все критерии в высшей степени оценочные), и т. д.

Что предусмотрено в России


Какой же вариант избрал российский законодатель? Исходя из буквы закона, у нас открытая и скорее формальная модель назначения (если не входить в излишние детали и не учитывать некоторые исключения).

Схематично общая процедура для большинства судей следующая:

председатель суда сообщает об открытии вакансии судьи в квалификационную коллегию судей соответствующего уровня;

квалификационная коллегия судей публикует эту информацию в СМИ;

гражданин может обратиться с заявлением о выдвижении своей кандидатуры в судьи, если он отвечает основным предъявляемым требованиям (высшее юридическое образование — любое, не специальное; стаж работы в области юриспруденции от 5 до 10 лет, в зависимости от уровня вакансии — любой, не специальный; достижение возраста от 25 до 40 лет, тоже в зависимости от уровня вакансии; гражданство, отсутствие судимости, состояние здоровья и т. д.);

квалификационная коллегия судей создает комиссию, которая проверяет соответствие представленных данных кандидата действительности;

кандидат в судьи сдает экзамен экзаменационной комиссии при квалификационной коллегии судей;

квалификационная коллегия судей дает положительное либо отрицательное заключение о рекомендации кандидата на конкретную должность судьи; мотивировка решения коллегии обычно довольно слабая;

при наличии положительного заключения квалификационной коллегии судей председатель суда представляет кандидатуру председателю Верховного суда, а тот — президенту; мотивировка конкретного выбора отсутствует.

Определяющую роль в развитии карьеры судьи призваны играть органы судейского сообщества, к их компетенции отнесены вопросы аттестации, повышения квалификации, дисциплинарных взысканий и прекращения статуса судей.

Что получается в России


Но de facto все работает не совсем так, как предполагалось. Сегодняшняя российская система, и это не секрет для юристов, самих судей и представителей власти, тяготеет к закрытой модели. Хотя стаж именно судебной работы формально не требуется, простейший путь попадания в судьи лежит через должность помощника судьи или секретаря суда — по разным оценкам, так приходят в профессию 60–80% новых судей. Обе должности административные и в основном связаны с механической бумажной работой; с учетом перегрузки многих судов и недостаточного финансирования работа эта крайне тяжелая, монотонная. Секретари и помощники вынуждены регулярно перерабатывать, общаться с толпами недовольных граждан, и все это за смехотворную зарплату, значительно ниже средней для юриста-выпускника даже в самых депрессивных регионах. Поэтому идут на эти должности только для того, чтобы в дальнейшем стать судьей,— а судьи вынуждены поддерживать эту практику и рекомендовать добросовестных сотрудников в судьи, понимая, что без этого они останутся вовсе без секретарей и помощников.

Отдельный вопрос, насколько вероятно, что успешный уже сложившийся российский юрист пожелает бороться с этой практикой, чтобы стать судьей — и получить общественное уважение, несравнимое с уровнем уважения в тех же США, постоянную перегрузку и массу бюрократических формальностей, при пусть достойной, но не заоблачной оплате труда.

Процедуры и критерии оценки и проверки кандидатов в судьи крайне размыты, мотивированность соответствующих решений низкая, процедуры (например, проверка кандидатов комиссией при квалификационной коллегии) слабо прописаны. В отборе кандидатов на практике значительную роль играет администрация президента и кадровая комиссия при ней. Поскольку закон их не предполагал, их деятельность вовсе закрыта от общества, а усмотрение неограниченно; а модель из формального назначения превращается скорее в политическое.

И пусть сама по себе закрытая модель политического назначения — это не плюс и не минус, те и другие есть везде. Но вот недостаточная четкость процедур в законе и, как следствие, несоответствие им реальности — это уже зло, и именно здесь лежит корень многих проблем.

Профильного обучения судей в России нет, а стаж административной работы помощником судьи или секретарем суда — это совсем не та специальная подготовка, которая нужна судьям. И получается, что судейское сообщество складывается как довольно закрытое объединение людей, которых никто никогда не учил быть именно судьями и которые с начала трудовой деятельности встроены в бюрократическую систему и потому не привыкли принимать самостоятельных решений. Тем самым из открытой и закрытой моделей реализованы по преимуществу отрицательные черты.

Еще более очевидны искажения в дальнейшем развитии судейской карьеры. Формально будучи административным лицом, председатель суда фактически играет весьма значимую роль не только при выдвижении кандидатуры на должность судьи, но и при решении вопросов его дальнейшего «продвижения по службе» и оценки.

Почему так получилось


То есть прогрессивные, на первый взгляд, нормы закона не работают на практике так, как предполагалось. Прежде чем искать виновных, стоит понять, что тому есть объективные предпосылки. Нужно посмотреть на проблему чуть шире и вспомнить, что англосаксонская модель формирования судей сложилась — и во многом рассчитана — на англосаксонскую правовую систему и судебную традицию. В этой традиции от судьи не требуется ни подробный анализ законодательства (важен прецедент — а прецедент, по сути, почти всегда оставляет судье выбор), ни подробное правовое обоснование судебных актов (мотивировка вообще не обязательна, судья сам решает, что он считает необходимым изложить в решении). Судья, по большому счету, призван разрешить спор «по понятиям», а граждане должны счесть его решение справедливым. Поэтому главное требование к судье — общественное доверие к его авторитету.

В континентальной же традиции судья обязан разрешить спор на основании существующих норм закона и подзаконных актов, подробно проанализировав их, учтя сложившееся их толкование и обоснованно мотивировав каждый пункт судебного акта в его тексте. Соответственно, судья должен быть прежде всего высококвалифицированным юристом, причем достаточно специфического характера.

Представляется, что при принятии нынешнего законодательства о статусе судей эти объективные обстоятельства не были учтены в полной мере, ввиду чего мы и получили обычный, увы, результат: хотели внедрить, условно, «наиболее прогрессивную» систему, в итоге значительная часть нововведений не работает, и результат заведомо хуже как «прогрессивной», так и самой «консервативной», но, по крайней мере, стройной системы. Сегодня эта проблематика широко обсуждается, в том числе и на высшем уровне; хочется надеяться, что при следующих шагах реформаторы учтут эти моменты и посмотрят на вопрос системно и комплексно.

Откуда берутся судьи

Квалификационная коллегия судей — орган судейского сообщества, то есть орган, который создают сами судьи и который состоит преимущественно из них (так, в коллегиях на уровне субъекта федерации 13 судей из 21 члена, на федеральном уровне — 19 из 29), для представительства судей и решения основных внутренних вопросов, в первую очередь — кадровых. Органы судейского сообщества неподконтрольны исполнительной власти, их решения по общему правилу должны быть мотивированными и могут быть обжалованы.

Сколько работают российские судьи


Юридический портал «Право.ru» со ссылкой на исследование, проведенное Высшей школой экономики, представил данные о загрузке российских судей (https://pravo.ru/news/201888/).

Лишь 24% судей укладываются в нормативный рабочий график или превышают его менее чем на 20%. Остальные перерабатывают: 62% судей перерабатывают в два раза и более, а 5% — пятикратно. Под переработками здесь подразумевается не буквальное увеличение рабочего времени, а превышение допустимой производительности труда.

В среднем российские судьи слушают по два дела в день с темпом в три—пять раз выше рекомендуемого. Судья суда общей юрисдикции в среднем рассматривает 46,6 дела или материала в месяц, а судья арбитражного суда — 68 дел.

Ситуация ухудшается: количество дел растет. В 2014 году в судах общей юрисдикции было 11 млн дел, а в 2016 году — 12,4 млн (+13%), в арбитражных судах дел за тот же период стало больше почти на 22%, увеличившись с 2,5 млн до 3 млн. А число судей в России выросло всего на 6,5% — с 29 010 в 2014 году до 29 694 в 2016 году.

Мария Михеенкова, адвокат, кандидат юридических наук, советник Dentons, преподаватель кафедры уголовного процесса, правосудия и прокурорского надзора юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова


Комментарии