Альтернатива альтернативе

Альтернативная котельная, официально закрепленная законом как новый метод регулирования с 1 января, сосуществует с другими тарифными механизмами. Некоторые из них были выработаны давно и не рассчитаны на повышение эффективности единой системы теплоснабжения — лишь на погашение затрат ее отдельных участников. Собеседники “Ъ” единодушны в том, что метод «затраты плюс» не допускает привлечения инвестиций даже в минимально необходимом объеме, метод эталонов еще предстоит конкретизировать, а единственный функционирующий сегодня механизм помимо альткотельной, который позволяет привлечь средства в отрасль, — это концессии в теплосетях. Которые, впрочем, альткотельную только дополняют.

Затраты с минусом

С распада Советского Союза тарифное регулирование в теплоснабжении строится на принципе «затраты плюс». Это означает, что тот или иной участник цепочки поставки тепла защищает перед местным регулятором обоснованность своих затрат и, если ему удается это сделать, получает в тарифе их компенсацию с некоторой регламентируемой прибавкой. Такой тариф ежегодно пересматривается.

Изъяны этой системы очевидны: даже в ее идеальном воплощении, когда затраты аудируются добросовестно и оказываются полностью оправданными, у теплоснабжающей организации нет никакого стимула их сокращать. Ведь чем больше ты потратишь, тем больше тебе вернут в тарифе. А если затраты снижаются, то и тарифная выручка падает.

Вторая проблема в том, что тариф вводится не для всей системы, а для хозяйствующего субъекта в ее пределах. Локальная теплосеть будет отстаивать оправданность своих затрат на транспортировку с учетом ветхости сетевого хозяйства; котельная докажет, что при текущих затратах на топливо она работает едва ли не в минус; местный крупный генератор, обремененный содержанием магистральных сетей, будет доказывать, что на их ремонт уходит львиная доля тех доходов, которые он получает с рынка электроэнергии (а при этом практически дармовое тепло, которое он вырабатывает в цикле когенерации, у него забирать не будут, прибегая к услугам втрое более дорогостоящих в пересчете на гигакалорию котельных). Ирония в том, что все они могут быть правы и не иметь умысла никого обмануть, но финансовый потенциал системы теплоснабжения от этого никак не зависит и неуклонно сокращается.

При этом объективные затраты всех участников этой цепочки зачастую превышают предел платежеспособности населения. Достаточно представить себе населенный пункт в Красноярском крае или Якутии, который обеспечивается топливом исключительно за счет северного завоза и в его себестоимость включены солидные затраты на транспортировку, а при этом единственным работодателем этого населенного пункта является госпредприятие, имеющее ограниченную платежеспособность. Тогда на помощь приходят федеральные субсидии (например, если это предприятия Минобороны или других ведомственных юрлиц) или субсидии регионов. Их не всегда оказывается достаточно.

Ситуация осложняется тем, что во многих муниципалитетах действует котловой тариф, то есть усредненный платеж за теплоэнергию в пересчете на потребленную гигакалорию. И из общего котла больше получают более высокооплачиваемые (из-за более высоких затрат) локальные теплоисточники, то есть котельные. Значительная часть котельных принадлежит администрации населенного пункта, некоторые из них, в свою очередь, находятся в аренде у сторонних юрлиц, которые легко банкротятся и остаются на том же месте, меняя название.

Существующая тарифная система не стимулирует инвестиции, поскольку средств в тарифе на них хронически недостает (см. стр. 14), а если привести тариф в соответствие с затратами, то он окажется непосильным для населения — основного потребителя услуг теплоснабжения — и доля хронических неплательщиков увеличится.

Эталонная справедливость

Одним из способов устранения дисбаланса в тарификации тепла может стать введение эталонного ценообразования, о чем говорил Владимир Путин на заседании президентской комиссии по ТЭК 27 августа. Над этим сейчас работает Федеральная антимонопольная служба (ФАС). Эталонное ценообразование предполагает определение средних операционных расходов внутри однородных регулируемых организаций. Однако цель эталонных тарифов — обеспечение прозрачности ценообразования, а не привлечение инвестиций, и выравнивание тарифов на тепло относительно эталона не обязательно повлечет за собой их снижение, предупреждал в октябре замруководителя ФАС Виталий Королев. Об альтернативной котельной как механизме привлечения инвестиций, равно как и о необходимых доработках, подробнее см. стр. 13. По мнению первого замгендиректора «Газпром энергохолдинга» Павла Шацкого, метод эталонного ценообразования вполне оправдан в ценообразовании на услуги по сбыту тепла. «Но если федеральные органы исполнительной власти ставят перед собой цель выйти на эталонные тарифы в полном цикле (производство, распределение и сбыт тепловой энергии), то могут возникнуть еще большие проблемы, связанные с упрощением "под одну гребенку" систем теплоснабжения, с еще большими перекосами, чем в модели альткотельной». Павел Шацкий надеется, что разработка метода эталонных затрат будет осуществляться в атмосфере открытости, что позволит учесть разнообразие и специфику разных систем теплоснабжения.

Модернизация в концессию

На смену классической аренде в теплоснабжении постепенно приходит другой инструмент — концессия. Этот вид отношений включает в себя обязательства концессионера по модернизации теплосетей, реконструкции котельных и так далее и фиксированный размер инвестиций. От аренды (у государства или муниципалитета), которая также не предполагает перехода права собственности на объекты к частному лицу, концессия отличается прежде всего более долгим сроком и закреплением на весь этот срок формулы цены (пересмотр параметров концессии местной властью возможен только при условиях возмещения потерь от этого маневра из местного бюджета). Также закон определяет тарифные условия, закрепляющие предпринимательскую прибыль и сохранение эффекта от экономии у концессионера. Как говорил, подводя итоги 2017 года, заместитель главы Минстроя Андрей Чибис, внедрение концессионных соглашений в сфере ЖКХ позволило с 2000 года сократить в 18 раз число аварий в теплоснабжении. Сегодня на концессии в теплоснабжении приходится 38% концессий в ЖКХ, в этот сегмент с 2015 года направлено, по данным Минстроя, 45% инвестиций в коммунальный сектор, или около 23 млрд руб.

Вступившие в силу с 1 января поправки к закону о теплоснабжении, вводящие механизм альткотельной, практически полностью синхронизировали законодательство о концессиях с новым законом, в частности установили особенности заключения концессионного соглашения, предметом которого являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения и отдельные объекты таких систем, в ценовых зонах теплоснабжения. Зачастую концессия оказывается первым этапом перехода к альткотельной, когда собственник крупных теплогенерирующих объектов берет в концессию теплосети или котельные, планируя в дальнейшем вести диалог с местными властями о введении новой модели регулирования.

Нормативная база концессионных соглашений в теплоснабжении продолжает дорабатываться. В конце октября Госдума приняла в третьем чтении закон, исключающий уплату НДС при преобразовании арендных отношений в концессионные, что дает возможность переоформить более 1,4 тыс. договоров. Пока остаются вопросы, связанные с привлечением и рефинансированием кредитов на модернизацию систем теплоснабжения, однако еще в 2017 году появился ряд типовых решений, в первую очередь так называемое «коробочное» соглашение, облегчающих привлечение заемных средств. «Коробочное» соглашение — однотипный контракт на модернизацию коммунальной инфраструктуры, который позволяет привлечь проектное финансирование сроком до 15 лет под 11–14% годовых, при этом залогом являются исключительно гарантии по концессионному соглашению, в том числе утвержденные параметры тарифного регулирования.

Владимир Соколов, руководитель юридической практики в сфере ГЧП PwC Legal, отмечает, что метод альтернативной котельной представляет собой попытку ограничить размер тарифа, основываясь на справедливой стоимости создания и эксплуатации в определенном регионе новой котельной вне системы централизованного теплоснабжения. Распространенная в сфере теплоснабжения модель расчета тарифов «затраты плюс» создает меньшую мотивацию для контроля и снижения затрат теплоснабжающих организаций, поскольку даже высокие затраты можно оправдать и получить их возмещение в тарифе. Теоретически мотивацию снижать затраты можно создать, отмечает господин Соколов, но сложность состоит также и в том, что в большинстве населенных пунктов экономически обоснованный тариф выше, чем конечная стоимость тепла для населения, и в таких условиях применение принципа альтернативной котельной — объяснимая мера.

Однако следует учитывать, что альтернативная котельная — это принцип определения размеров тарифов и концессионные соглашения (как метод привлечения инвестиций) должны существовать параллельно с ним, говорит господин Соколов. В рамках концессии теплоснабжающая организация берет на себя инвестиционные обязательства, а взамен получает долгосрочные гарантии дохода на определенном уровне, что позволяет ей привлекать заемное финансирование. Эти средства могут быть использованы для масштабной модернизации теплового хозяйства, например перекладки теплосетей или перевода котельных на менее дорогостоящее топливо, отмечает Владимир Соколов. И хотя это может быть связано с определенным удорожанием и требует времени, в конечном итоге позволит не только снизить себестоимость тепла, но и избежать дополнительных затрат на ликвидацию последствий аварий, поскольку профилактика всегда обходится дешевле.

Анна Павлова