Сегодня в правительстве должно состояться совещание по концепции рынка газа, подготовленной Минэкономразвития РФ (МЭРТ). Правительство торопится. Госдума и Совет федерации приняли пакет законов о реформе электроэнергетики. Но все понимают, что либерализации тарифов на электроэнергию должна предшествовать либерализация цен на газ основной вид топлива для теплоэлектростанций. В противном случае энергетики не преминут еще раз воспользоваться возможностью для повышения энерготарифов. Кроме того, нерыночный характер ценообразования на внутреннем рынке газа остается серьезным препятствием для вступления России в ВТО.
Что задумал МЭРТ
Прежде всего, согласно концепции Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ), перспективы развития рынка газа в нашей стране связываются со структурной реформой "Газпрома". С этой целью предлагается выделить из состава вертикально интегрированной структуры холдинга газотранспортную компанию и диспетчерское управление (ЦПДУ), объединив их в отдельную структуру со 100-процентной долей "Газпрома" в ее уставном капитале. Дочернему предприятию будет запрещено заниматься добычей и сбытом газа. Это значит, что произойдет отделение транспортной инфраструктуры газовой отрасли от добычи и сбыта газа.Второе. Предлагается поэтапная либерализация цен на газ, затрагивающая различные сектора российской экономики. То есть цена на газ будет отпускаться постепенно: сначала - для крупных потребителей в рамках долгосрочных контрактов и сверхлимитных поставок, после этого для генерирующих предприятий электроэнергетики, затем - для остальных промышленных потребителей и в последнюю очередь - для экспортно-ориентированных предприятий химической и металлургической промышленности. В рамках регулируемого сектора будет полностью обеспечиваться поставка газа для нужд населения, бюджетных потребителей, коммунально-бытового сектора.
"Газпром" категорически против выделения газотранспортной компании, поскольку эта мера приведет к разрыву технологической цепочки - ЦПДУ управляет не только транспортировкой, но и добычей газа. Кроме того, все крупные месторождения газа сосредоточены в одном районе - на севере Западной Сибири. Освоение и разработка их возможны только при условии концентрации финансовых ресурсов.
Следовательно, конкурентные условия, необходимые для проведения либерализации этого рынка, появятся не скоро. Поэтому "Газпром" предлагает вместо либерализации провести поэтапное повышение регулируемых цен на газ до уровня, способного обеспечить его инвестиционное развитие. Следует заметить, что такой подход типичен для естественной монополии, которая стремится сохранить госрегулирование внутреннего рынка как средство гарантирования ее прибыли в условиях изменчивой конъюнктуры мирового рынка.
Однако после того, как президент Путин выступил в поддержку позиции "Газпрома" о нецелесообразности разделения, сам же холдинг пошел навстречу реформам, суть которых такова:
программа роста цен на газ, рассчитанная на три-четыре года, дополняется расширением свободной торговли газом со стороны "Газпрома" (начиная с 5% от объема добычи в этом году);
разработка тарифов на транспортировку газа, единых для всех участников газового рынка;
изменение системы налогообложения отрасли (оплата акциза и НДС по отгрузке на первом этапе реформ и установление одинаковых с нефтяной отраслью принципов налогообложения - на втором).
Более того, на втором этапе предусматривается предоставление независимым производителям газа доступа к европейскому рынку через единый экспортный канал ("Газэкспорт"). По мнению "Газпрома", это будет способствовать активизации инвестиционной деятельности в газовой отрасли.
Вернемся к концепции. МЭРТ, предлагая постепенную либерализацию цен, считает, что единственный способ хеджирования рисков роста цен - развитие конкуренции в добыче и сбыте газа. При этом обязательным условием является предварительное выделение инфраструктуры рынка из "Газпрома". Ссылаясь на мировой опыт реформирования газовой отрасли, разработчики концепции делают вывод, что "сами по себе рыночные реформы в газовой отрасли не представляют собой угрозы надежности газоснабжения".
Однако следует иметь в виду, что этот мировой опыт получен на примере стран, в которых реформирование газовой отрасли проводилось в условиях, когда уровень регулируемых цен на газ обеспечивал межтопливную конкуренцию на мировом уровне цен. В нашем же случае цена на газ в пять раз ниже мирового уровня, в два раза меньше цены на уголь (в переводе на условное топливо) и в четыре раза меньше цены на топочный мазут.
С точки зрения потенциала роста ценнаиболее близким аналогом является российский опыт реформирования нефтяной отрасли. В начале реформы цены внутреннего рынка на нефтепродукты были во много раз ниже мирового уровня. Для достижения мирового уровня цен нефтяные компании, пользуясь своим монопольным положением, сокращали объем добычи нефти. Так, 35-процентное сокращение добычи нефти в течение пяти лет реформы при неизменном объеме экспорта позволило поднять внутренние цены на нефтепродукты в долларовом исчислении в шесть раз к уровню 1992 года.
Учитывая более высокую степень монополизации рынка газа, можно ожидать таких же последствий при реформировании газовой отрасли, если оно будет проводиться по аналогичному сценарию, с отделением транспортной инфраструктуры отрасли от добычи и сбыта.
По опыту реформ в нефтяной отрасли для предотвращения этих последствий следует внести коррективы в предложенные МЭРТ подходы к реформированию рынка газа.
Юридическое разделение естественных монополий и конкурентных сфер деятельности в газовой промышленности должностать не начальной, а конечной стадией реформ. На заключительной стадии реально приступить и к установлению одинаковых принципов налогообложения в газовой и нефтяной промышленности. В том числе провести предлагаемую МЭРТ отмену акцизов на природный газ.
В переходный же период необходимо минимизировать рост цен и привлечь новых участников в конкурентную часть отрасли. И, по нашему мнению, прежде всего обеспечить доступ независимых произво дителей к экспорту газа пропорционально объемам их добычи.
Регулируемый доступ к магистральным газопроводам является ключевым условием для независимых производителей и продавцов газа. Как показывает опыт "Итеры", единственного независимого оператора в газовом бизнесе, моментом, определяющим принятие решения о прямых инвестициях в этот вид бизнеса, является получение доступа к экспортным трубопроводам. Роль этого фактора в развитии конкуренции на внутреннем рынке особенно наглядно видна на примере нефтяной промышленности. Здесь основным стимулом для расширения добычи и поставок нефти на внутренний рынок является стремление нефтяных компаний максимизировать свою экспортную квоту. При равнодолевом доступе к экспортным трубопроводам она оказывается прямо пропорциональной всему объему добытого нефтяного сырья.
Рост предложения, в свою очередь, минимизирует цены: за последние три года внутренние цены на нефтепродукты не поднимаются выше отметки в 70% от мирового уровня, хотя до августа 1998 года они превышали мировой уровень.
Действующий закон о газоснабжении разрешает независимым поставщикам газа входить в трубопроводную систему "Газпрома", но только в пределах свободных мощностей. Отсутствие прозрачности в вопросе установления свободных мощностей в газотранспортной системе "Газпрома" и является основным мотивом, по которому МЭРТ добивается его разделения до того, как произойдет либерализация цен на газ. В этом законе сказано, что "Газпром" представляет собой единый и неделимый комплекс. Но в этих рамках уже правительство определяет условия, при выполнении которых газпромовский газ на внутреннем рынке может продаваться по свободным ценам. Если правительство потребует от газового монополиста предоставления независимым производителям свободных мощностей в экспортных направлениях пропорционально их объемам добычи, то вопрос о непрозрачности установления свободных мощностей можно будет снять с повестки дня. Более того, можно даже сохранить объединенный экспортный канал, гарантируя каждому производителю газа получение доли прибыли "Газэкспорта", пропорциональной объему добычи (это предлагает сделать и сам "Газпром", правда, на последнем этапе реформ). При этом удастся избежать конкуренции разных поставщиков российского газа на европейсков рынке, а также потери доходов в результате такой конкуренции.
Другой причиной разделения "Газпрома" называют непрозрачность установления затрат на транспортировку газа. Однако и эта проблема может быть решена без разделения холдинга - путем утверждения методики расчета затрат на транспортировку газа. Вариант такой методики уже разработан, и требуется необходимая для ее внедрения апробация.
Почему нельзя сразу расчленить "Газпром" Разделение холдинга до появления на внутреннем рынке газа конкурентной среды может привести к исчезновению у "Газпрома" стимулов к сохранению и расширению объемов поставок газа на внутренний рынок и, соответственно, к росту цен на этом рынке. Стимулы возникают за счет проводимой газовым монополистом политики ценовой дискриминации - несмотря на то что ФЭК устанавливает на газ фиксированные цены, разные покупатели получают газ по разным ценам. Инструментами ее проведения являются так называемые сверхлимитные поставки газа по повышенным, но также регулируемым ценам, и поставки газа в долг с последующей реструктуризацией долга. Сама возможность проведения "Газпромом" такой политики есть результат отсутствия условий для последующих перепродаж газа, что обеспечивается именно существующим совмещением функций по добыче, транспортировке и распределению газа в руках одного юридического лица.
Сам "Газпром" видит основную причину исчезновения стимулов к сохранению достигнутых объемов добычи газа в создании благоприятных условий для независимых покупателей-перепродавцов газа. Однако опасность, исходящая от перепродавцов, по его мнению, связана с тем, что усиление структур по перепродаже газа и создание для них льготных условий будет способствовать концентрации финансовых ресурсов в сфере торгово-посреднического бизнеса в ущерб производственному комплексу.Что касается темпов либерализации, то на самом деле ее следует проводить не поэтапно, а одномоментно по всем потребителям. Это исключит возникновение существенного разрыва между ценами регулируемого и нерегулируемого секторов рынка.
Такой разрыв является следствием локальных дефицитов и связанных с этим теневых перепродаж газа. Теневой оборот будет основной проблемой двухсекторного рынка, для решения которой, в конце концов, все равно придется отказаться от такой структуры рынка.
Для хеджирования рисков роста цен на газ вследствие их либерализации необходимо внести изменения в налоговое законодательство в части уплаты акциза и НДС, в частности установить срок возникновения обязанности по уплате этих налогов содня отгрузки газа на внутренний рынок. Эти болезненные для "Газпрома" изменения в налоговом законодательстве тем не менее им поддерживаются. Авансовая уплата налогов с суммарной адвалорной ставкой в 38% к стоимости газа на выходе из трубы "Газпрома" заставит его ради минимизации налогов отпускать газ конкретным потребителям по ценам, устанавливаемым в соответствии с их потенциалом платежеспособности. Кризис неплатежей, наблюдавшийся до августа 1998 года, возник из-за установления фиксированных регулируемых цен на газ на уровне, превышающем этот потенциал, и отсутствия у поставщиков газа обязанности уплачивать налоги по отгрузке продукции. Названные мероприятия должны составить первый этап реформы. Если нельзя сразу создать конкурентный рынок, то необходимо вначале минимизировать издержки при либерализации монопольного рынка. Для этого монополия должна работать в "дискриминирующем" режиме (один и тот же товар продается разным покупателям по разным ценам). Нефтяная отрасль в момент начала либерализации работала в режиме "чистой (недискриминирующей) монополии". Именно это обстоятельство заставило нефтяные компании сократить поставки нефти на внутренний рынок примерно вдвое и довести цены на нефтепродукты до уровня, близкого к мировому. Работа в режиме "дискриминирующей монополии" стимулирует охват рынка за счет возможности сканировать всю нисходящую кривую спроса внутреннего рынка, приводя к росту цен на газ после их либерализации только для тех категорий потребителей, чей потенциал платежеспособности позволяет это сделать. При этом поставщик газа максимизирует массу прибыли при минимальных издержках производства и добровольно выполняет социальные функции, продавая дополнительные объемы газа по ценам ниже предельно максимальной, стартовой цены. Каковы же экономические последствия ценовой дискриминации для действующего таким образом монополиста? Если монополист назначает единую для всех цену на свой товар, то он вынужден снижать эту цену с ростом объема производства. Более низкая цена будет назначаться всем, даже тем, кто в состоянии заплатить больше. Напротив, когда имеет место ценовая дискриминация, монополист с ростом производства также снижает цену, но это снижение распространяется лишь на дополнительный объем продукции. В результате возрастают и прибыли, и охват рынка - появляется стимул зарабатывать на росте объемов производства. Именно это обстоятельство явилось причиной как относительно высокого уровня неплатежей, так и относительно низкого спада производства в годы реформ газовой отрасли и электроэнергетики - там, где из-за сохранения вертикально интегрированной структуры проведение политики ценовой дискриминации было возможно. В тех отраслях ТЭКа, где проведение этой политики было невозможно, как, например, в нефтяной, наблюдался значительный спад производства, даже несмотря на относительно более благоприятные экспортные возможности.
Важнейшим условием для проведения этой политики является то, что покупатель или любой другой посредник не может сам перевозить товар, то есть поставщик газа должен обладать некоторой монопольной властью на транспортном сегменте рынка и таким образом контролировать установление оптовой цены.
Очевидно, что именно это явление - ценовая дискриминация, когда разные покупатели платят разные цены (включая неплатежи),- имело место в нашей экономике в 1992-1995 годах, когда правительство не принимало жестких антиинфляционных мер.
Как же действовал механизм ценовой дискриминации в период высокой инфляции? Представим, что единая для всех покупателей отпускная цена неприемлемо высока для большинства из них. Но в условиях высокой инфляции и неплатежей эта цена используется как стартовая, а не окончательная. Продавец не требует предоплаты и строгого соблюдения контрактных условий, и, таким образом, при одной и той же номинальной цене товара потребители в зависимости от сроков погашения дебиторской задолженности платят за него различные фактические цены.
В условиях низкой инфляции (ниже 6% в месяц) используются денежные суррогаты (обычно векселя "Газпрома"), позволяющие дисконтировать стартовую цену и тем самым воспроизводить условия высокой инфляции. Анализ структуры платежей потребителей за отгруженную "Газпромом" продукцию за период 1996-2002 годов показывает, что реальные цены приобретения газа в 1996-1998 годы с учетомнеплатежей и дисконта по вексельнымсхемам были значительно ниже цены, ус-
тановленной ФЭК. Поскольку за эту разницу в ценах многим оптовым покупателям газа, включая большинство ГРО, пришлось расплатиться своим имуществом, цена в $33 за 1 тыс. куб. м является средним значением потенциала платежеспособности российского рынка газа. Если Госдума примет решение об уплате акциза и НДС на газ по отгрузке продукции, то при сохранении вертикально интегрированной структуры "Газпрома" $33 за 1 тыс. куб. м будут средней ценой на газ, реализуемый на внутреннем рынке при рыночном характере ценообразования.
Проведение первого этапа реформ возможно в рамках действующего законодательства при внесении нескольких поправок в Налоговый кодекс по вопросу взимания акциза и НДС по отгрузке газа. Для заключительного этапа реформы необходимо внесение изменений в закон о газоснабжении, касающихся юридического разделения естественных монополий и конкурентных сфер деятельности, причем, как представляется, раздел собственности при этом не является обязательным.
ВЛАДИМИР Ъ-КИРИЛЛОВ, ЕКАТЕРИНА Ъ-ТУМАНОВА
