Заместитель начальника управления — начальник отдела территориального планирования управления архитектуры и строительства министерства строительства Новосибирской области Сергей Новокшонов рассказал о перспективах развития региона, концепции создания новых агломерационных районов, а также этапах развития существующих площадок. По его мнению, это направление необходимо развивать для обеспечения «наиболее эффективной связи расселения между центром и отдаленными территориями».
Фото: Валерий Титиевский, Коммерсантъ
— Сергей Михайлович, что сегодня представляют собой агломерации Новосибирской области? Можно ли дать им какую-то общую характеристику, в том числе по отношению к остальным агломерациям России?
— Слово «агломерация» происходит от латинского agglomero — «присоединяю, накопляю». Это обозначает процессы освоения прилегающих территорий урбанизированной средой. В этом плане чаще используется термин «городская агломерация», так как он более привязан к разрастанию городов. В Новосибирской области в настоящее время две агломерации. Первая из них была сформирована достаточно давно — это Новосибирская агломерация, являющаяся по своей сути моноцентричным образованием, ядро которого находится в Новосибирске. Здесь проживает основная часть агломерационных жителей. Остальная зона 80-километрового влияния имеет население в 300 тыс. человек и находится в транспортной доступности 1,5–2 часа от центра. Население Новосибирской агломерации составляет 2,1 млн человек. Так как это достаточно высокоурбанизированная территория, она является интересной для потребительского рынка и оказывает влияние на развитие прилегающих районов. Это характеризует ее как городскую агломерацию с высокоурбанизированным центром, прорастающую в пригородные территории структурой застройки городского типа.
Уже стерлись границы между Новосибирском и Обью, Бердском, Кольцово. Однако встает вопрос, каким образом удержать сельское население в границах часовой транспортной доступности, как превратить недостатки сельских территорий в достоинства, отличные от жизни мегаполиса. Задача заключается в повышении комфортности и обеспечении безопасности проживания, ликвидации проблем с транспортной доступностью центральной части агломерационной территории и развитии местного уровня оказания услуг, соответствующего городскому. Это все задачи инфраструктурного характера. Они должны учитывать ведение сельскохозяйственной деятельности, рекреационное использование территории и сохранение природного ландшафта.
На примере программного решения данных задач агломерация как «присоединение» используется для формирования общей системы транспортного, социального и коммунального обслуживания для слабо урбанизированных территорий нескольких поселений, а иногда и районов. Это очень наглядно показано в обосновании второй агломерации Новосибирской области — Куйбышевско-Барабинской. Соглашение о ее создании было подписано 31 мая 2018 года в рамках программы конференции. Центр агломерации формируют два города — Куйбышев и Барабинск, первый из которых, по сути, породил второй, так как Барабинск в свое время был железнодорожной станцией для Куйбышева (Каинска). Со временем он стал городом и районным центром. Между этими городами в силу близкого расстояния в 14 км появилась тесная инфраструктурная взаимосвязь. Они находятся ровно посередине между Омском и Новосибирском, на расстоянии слабого влияния на ежедневные миграционные потоки. Закрепление расселения на этой территории Новосибирской области требует организации транспортной инфраструктуры в меридиональном направлении и формирования единой системы социально-экономического развития со своей внутренней логистикой и общим рынком труда. Для комплексного решения данных задач принято решение к Барабинскому и Куйбышевскому районам присоединить в границах агломерационной территории еще и Северный и Здвинский районы, сформировав меридиональную ось «север — юг».
Формирование единого ресурса рабочей силы и разнообразие мест приложения труда при развитии транспортных связей должны создать притяжение для инвестиционной деятельности и вывести данную территорию в режим консолидированного развития. Именно в этой части как основной организационный принцип должен проявить себя режим межмуниципального взаимодействия. Скоординированность решений документов стратегического планирования муниципальных районов и поселений позволит обеспечить инвестиционные проекты требуемой градостроительной документацией, что послужит увеличению объемов строительства как капитальных объектов, так и инфраструктурных систем обслуживания.
Есть еще одно явление агломерационного развития — конурбации — несколько инфраструктурно связанных агломерационных территорий, которые выстраивают между собой связи в рынках сбыта, услуг и привлечения трудовой миграции в Сибирском регионе. К востоку от Новосибирской агломерации, полукольцом с севера на юг, находятся Томская агломерация, линейная агломерация в Кузбассе, которая выстроилась по оси Кемерово, Белово, Новокузнецк и Междуреченск, и Барнаульская агломерация, насчитывающая около 1 млн жителей. Несмотря на то что наибольшее количество населения имеет линейная многоядерная Кузбасская агломерация, ее вытянутость создает расконцентрированный урбанизационный эффект.
Новосибирск как крупнейшее муниципальное образование на территории России с населением более 1,6 млн жителей является ярко выраженным центром не только для своей агломерации. Он притягивает трудовую миграцию из конурбационных территорий в большей степени, чем остальные региональные центры. Узловыми пунктами конурбационной территории являются районные центры Новосибирской области — Ордынское, Сузун, Черепаново, Маслянино, Тогучин и Болотное.
Что касается других агломераций России, на чей опыт мы бы могли опираться, то хочется отметить, что каждая из них выстраивается по своей уникальной системе управления в зависимости от имеющихся особенностей. Кто-то больше занимается администрированием, кто-то делает акцент на перевод полномочий с муниципального на государственный уровень.
За основу новосибирских агломераций принято межмуниципальное взаимодействие. Повторением нашего пути пока никто не занимается, но наш опыт внимательно изучается другими регионами. Новосибирская область начала реализацию агломерационного управления раньше других. Однако реальные решения административного, управленческого характера, перевода планируемых решений в практическую правовую плоскость управления пока не приняты в других субъектах РФ в том объеме, который имеем мы.
— Создание урбанизированных центров в регионах некоторыми экспертами рассматривается как начало конкурентной борьбы за федеральные ресурсы, которые будут направлены государством на поддержку этих проектов. Какую помощь регионы могут получить от государства в рамках развития агломераций?
— В последнее время федеральными органами власти приветствуется развитие транспортной агломерационной инфраструктуры, поэтому сейчас многие регионы активно начали объявлять себя агломерациями, чтобы получить дополнительные финансовые средства для реализации транспортных задач. Новосибирская область за счет этого проекта получает дополнительные бюджетные средства из федерального центра на дорожное строительство. В принципе агломерационные вопросы, если мы их начинаем вставлять в некий режим управления и применяем к ним некие структурные ходы, позволяют в проектах консолидировать несколько уровней бюджета. Во всяком случае, это формирует организационные задачи для области и муниципального района по дополнительному субсидированию инфраструктурного развития территорий поселений.
На этом этапе очень важно осознание проблем бюджетного финансирования в рамках полномочий разных уровней власти. Перераспределение бюджетных средств на какие-то агломерационные задачи по тому или иному муниципальному образованию требует соответствующих управленческих решений в правовом поле. Общие агломерационные системы управления должны обеспечивать решение прежде всего этих задач. Кроме этого, есть острая необходимость вовлечения в процесс агломерационного управления общественных организаций, профессионального сообщества и бизнес-структур. Мы должны опираться не только на бюджетные ассигнования, но и развивать государственно-частные партнерства, активизировать инвестиционную деятельность.
— Как отсутствие понятия агломерации на законодательном уровне препятствует в развитии данных территорий и получении федеральных средств?
— Если введут понятие агломерации в законодательное поле, то появится возможность определить их статус на уровне стратегических документов РФ. Это позволит обеспечить агломерационное развитие некими преференциями, встроенными в федеральные программы. Основной задачей агломерационного процесса является инфраструктурное закрепление расселения на территории. Термин агломерация для всех представляется как создание мощных притягательных центров, которые начинают закачивать в себя самые деятельные людские ресурсы, что приводит к миграционным процессам от периферии к центру. На самом деле основу агломерационных задач в документах стратегического планирования различных уровней должны составлять мероприятия по повышению качества жизни в периферийных территориях за счет реализации инфраструктурных проектов. Это будет способствовать закреплению населения в местах проживания. Базовым для нас является создание связанности территорий, привлечение к этому процессу инвестиционных средств.
Мы не занимаемся потемкинскими деревнями, мы не занимаемся строительством дорог ради строительства дорог. В рамках агломерационной деятельности определяются приоритеты очередности задач в части экономической эффективности развития территорий, их обеспеченности социальной инфраструктурой и безопасности проживания.
— Как относится к агломерационным идеям региональный бизнес? Распробовали этот инструмент инвесторы или отнеслись с настороженностью?
— Новые явления всегда сначала настораживают, потому что человеку нужно время, чтобы разобраться в том, что это, зачем и с какой целью реализуется. При положительной динамике агломерационного развития, прозрачности систем управления и поддержки реализуемых программ населением бизнес-сообщество будет заинтересовано в активном участии в них.
Сегодня в агломерационных процессах есть большая заинтересованность у логистов, строителей, инфраструктурных организаций коммунального сектора. Привлечение новых коммунальных технологий на пригородные территории, их инфраструктурное обеспечение на уровне города Новосибирска — это то, что хотят увидеть жители у себя в районах области.
— В других региональных центрах Новосибирской области есть предпосылки для создания агломерации?
— В настоящее время у нас есть еще несколько приоритетных мест, имеющих возможность интенсификации взаимных связей между собой. Первый регион состоит из Татарского, Усть-Таркского, Чистоозерного и Чановского районов. Он развивает меридиональные связи на оси сибирской железной дороги и федеральной автомобильной дороги, а также является железнодорожным узлом. Второй регион — это Купинский, Карасукский и Краснозерский районы. Эта южная часть Новосибирской области достаточно привлекательна в связи с тем, что здесь в перспективе будет федеральный транспортный выход в Казахстан и она может стать одним из ключевых участков импортно-экспортного транзита грузоперевозок из Китая и Средней Азии.