По мнению Андрея Тенишева, начальника Управления по борьбе с картелями Федеральной антимонопольной службы (ФАС) России, с 2015 года в стране фиксируется резкий рост картелизации закупок в сфере здравоохранения. И это происходит на фоне снижения обеспеченности больных лекарственными средствами. Цена их не падает, потому что картели на торгах поглощают все средства, дополнительно выделяемые государством на закупку лекарств.
— Электронные торги идут с 2012 года. Что послужило причиной роста картелей в последние три года?
— До 2015 года картели были, но до 2015 года картели не были экономическим явлением. Кризис в экономике привел к сужению товарных рынков. Ты пришел и если выиграл торги, то получил в среднем 30% аванса без всяких процентов по кредиту. Ты поставил государству быстро, оптом, много и быстро получил всю сумму по госконтракту. А твой конкурент в аптеке будет продавать те же самые лекарства или катетеры целый год. У него не будет аванса и сразу большой оплаты, он будет в течение года поштучно что-то продавать и потихоньку получать деньги. Кроме того, он будет тратиться на аренду помещения, заработную плату персонала, рекламу, маркетинг, продвижение продукции. Если вы получаете большой заказ от государства, у вас этих затрат нет. Это легкие деньги. И люди, наплевав на все условности, кинулись в эту борьбу за госзаказ, которая зачастую принимает очень уродливые формы.
— Быть может, массовые нарушения на торгах связаны с несовершенством законодательства?
— Я бы не сказал. Больше того, рост выявляемости картелей — это результат того, что мы совершенствуем законы о госзакупках. У нас уже проводятся электронные аукционы. В ближайшее время мы планируем все виды закупок перевести на электронные торговые площадки и проводить все открытые и закрытые конкурсы, а также запросы котировок в электронной форме.
Уже сейчас, не выходя из своего кабинета, я могу проверить, как прошли торги в любом регионе: от Чукотки до Калининграда. Каждый шаг электронной торговой площадкой записывается и фиксируется, а потом все это сводится в единую информационную систему. И если кто-то вдруг договорился о том, чтобы поддерживать цены, разделить лоты и т. д., на электронных торговых площадках это видно как на ладони.
— А если договорились до электронных торгов?
— Понятно, что все они договариваются до электронных торгов о том, чтобы не мешать другу или по максимально возможной цене забирать контракты. Но мы посылаем запросы, формируем фильтры. Допустим, мы не знаем, как проходили закупки какого-то лекарственного препарата. А электронная система сразу выдает, что участвовали, например, две компании, здесь выиграла одна, там — другая. Все их поведение абсолютно прозрачно.
— Это уже является доказательной базой?
— Это только подозрения. Но электронные торги позволяют нам быстро и эффективно выявлять все эти сговоры и фиксировать. Участвуя в торгах, вы нажимаете кнопку компьютера, и сигнал идет на площадку, где фиксируется, с какого компьютера подана заявка, где этот компьютер расположен, кто какие ценовые предложения делал. Остается масса следов. Все, что происходит в интернете, фиксируется и хранится на серверах с 2012 года, когда начали работать электронные площадки. И мы в любой момент можем все это поднять. На одних подозрениях мы никогда не строим доказательства. У нас есть целая методика расследования, и мы доказываем, что сговор есть.
— Можно ли предотвратить картельный сговор?
— Картели существуют во всем мире: в Евросоюзе, США, ЮАР, Зимбабве... Пожалуй, их нет только в Северной Корее, у которой социалистическая экономика и все планирует государство. А в странах с рыночной экономикой всегда есть, во-первых, запрет на сговор, а во-вторых, соблазн сговориться. Вопрос в уровне картелизации. Где-то их больше, где-то — меньше. У нас их очень много. Большая часть всех картелей происходит на торгах. Россия — огромная страна, у нас федеральные закупки, а также 85 субъектов федерации, и в каждом свои государственные, муниципальные закупки. У нас даже больницы, школы и детские сады — это самостоятельные государственные заказчики. Тысячи заказчиков, миллионы конкурсных процедур. Никто в мире не придумал еще такого рецепта и такого законодательства, которое свело бы картели к нулю.
— Как, на ваш взгляд, минимизировать это явление?
— Остановить участников картелей можно угрозой наказания. Думаю, наказание у нас суровое, штрафы адекватные, но для крупных и особо злостных картелей его надо ужесточать. По идее наказание должно удерживать правонарушителей от сговоров, но зачастую участники картелей о штрафах не знают, потому что закон не читают. В качестве мер профилактики мы предлагаем вводить подписку для всех участников торгов. Чтобы, перед тем как пойти на торги, участник расписался, что он предупрежден об ответственности, ознакомился со всеми возможными последствиями своих неправомерных действий и принимает пользовательское соглашение. Тем самым он гарантирует, что не вступал ни с кем в сговор, все заявки готовил сам и предупрежден об ответственности. На мой взгляд, это будет серьезной профилактической мерой.
— Чем грозит создание картелей на торгах?
— В законе предусмотрена административная и уголовная ответственность для юридических лиц — хозяйствующих субъектов — и для должностных лиц — директоров, менеджеров — в зависимости от того, кто виновен.
Если доход картеля не превышает 50 млн руб., его участники несут административную ответственность — штраф до 50 тыс. руб. либо дисквалификация в судебном порядке, а если превышает 50 млн руб.— уголовную. Уголовная ответственность есть для заказчиков.
Ежегодно в России ФАС привлекает к административной ответственности до 1,5 тыс. хозяйствующих субъектов. Значительная часть из них вообще не знает о такого рода ответственности, а остальные подозревают, что какая-то ответственность существует, но совершенно не представляют размеров штрафов, которые исчисляются десятками, а иногда и сотнями миллионов рублей. Для многих это настоящий шок! Однако в законе совершенно четко прописан полный расчет штрафа.
— Как избежать серьезных неприятностей при заключении государственного контракта? Что можно, а чего категорически нельзя?
— С государственными заказчиками можно вести переговоры, при этом об одном договариваться можно, а о другом — нет.
Когда речь идет о медицинском оборудовании и изделиях медицинского назначения, можно встречаться с государственным заказчиком, рекламировать свою технику, обсуждать технические параметры и возможности своего оборудования. Но совершенно недопустимо напрямую договариваться с государственным заказчиком о том, чтобы прописать техническое задание исключительно под свое оборудование, чтобы никто из конкурентов не мог подать заявку. Нельзя договариваться с государственным заказчиком о том, чтобы он отклонил заявки всех конкурентов, для того чтобы конкретный участник победил в торгах. В этом случае для участников торгов предусмотрен штраф от 10% до 50% от начальной максимальной цены контракта, а для государственного заказчика — уголовная ответственность. Материалы в отношении конкретного должностного лица ФАС передает в правоохранительные органы. Однако здесь система дает сбой. Ежегодно ФАС возбуждает сотни дел в отношении юридических лиц, тогда как в 2017 году МВД возбудило всего девять уголовных дел о картелях...
— Что делается для того, чтобы наказание было более действенным?
— 5 августа 2017 года президент РФ дал перечень поручений ФАС и правоохранительным органам об усилении административной и уголовной ответственности за картели. Мы уже разработали несколько законопроектов, которые ужесточают административную и уголовную ответственность за картели. В ближайшее время мы инициируем законопроект о повышении административной ответственности за повторный картель. Если фирму привлекли к ответственности и оштрафовали, а она замечена в сговоре еще раз, то штраф будет вдвое больше, чем был бы, если бы компания привлекалась к ответственности в первый раз. Кроме того, планируется введение специальной нормы об уголовной ответственности за любого рода сговоры на торгах — хоть картельные, хоть с заказчиком. Такая ответственность сейчас есть, но это будет отдельная статья и более суровое наказание, потому что любой сговор на торгах посягает не только на интересы конкуренции, но и на интересы бюджета.
Если проходят здоровые, конкурентные торги, то среднее снижение цены на медикаменты и изделия медицинского назначения составляет 20-22%. При картеле цена либо не падает вообще, либо снижается максимум на 0,5%. Посчитайте, сколько могло бы экономить государство, насколько больше тех же лекарств можно было бы закупать на сэкономленные средства, но мы теряем эти деньги.
— Не меньше вопросов вызывает начальная максимальная цена контракта. Кто-то контролирует, как она формируется?
— Сам по себе механизм формирования начальной максимальной цены контракта, который прописан в законе, в принципе правильный. Запроси цены на рынке, выведи среднюю. Но, возможно, этот метод дает сбои. Однако за все это время только один государственный заказчик обратил на это наше внимание, а случаев-то сотни. У ФАС нет никакого плана ни по количеству дел, которые необходимо выявить, ни по количеству компаний, которые нужно оштрафовать, ни по сумме штрафов. Для ФАС чем меньше будет таких фактов, тем лучше. Мы ничего не ищем специально. Но, это как грибы в лесу: срезаешь один, смотришь — тут же второй. Мы только закончили одно дело и из него выделили дело о втором картеле. И так они плодятся, почкуются — даже искать специально не надо. Практически ежедневно антимонопольная служба выявляет новые и новые антиконкурентные соглашения. Очевидно, жажда наживы превозмогает страх и возможность наказания.