2003 год получил разнообразное наследство. В активе — четырехлетний экономический рост; сохраняющиеся пока высокие цены на нефть; бюджет, обеспечивающий выплату внешним кредиторам $17 млрд и уже успевший стать законом. Пассив не столь конкретен, по существу, его можно свести всего к двум позициям. Первая — возросшая зависимость экономического развития от конъюнктуры мировых рынков. В первую очередь это выражается в том, что мотором роста ВВП в 2002 году, как признает, например, замминистра экономического развития и торговли Аркадий Дворкович, стал не внутренний спрос, как это было в 1999-2001 годах, а экспорт нефти и цветных металлов. Вторая — практическое отсутствие структурных реформ, которые правительство аккуратно записало в свою долгосрочную программу, но этим и ограничилось.
Каков же баланс наследства 2003 года? На первый взгляд может показаться, что плюсов значительно больше. Но на деле баланс все же отрицательный.
Доказательства, по существу, уже приведены. Достаточно присмотреться к перечисленным плюсам и минусам, чтобы убедиться в том, что первые, которыми так гордится правительство, от его деятельности никак не зависят, в то время как вторые целиком на совести Белого дома. Все дело в том, что российская экономика развивается почти по закону Бойля--Мариотта, или, если угодно, по закону Oil`я: от разогрева нефтяной конъюнктуры экономика расширяется, от охлаждения — сжимается. Роль же правительства сводится к тому, что оно этот закон пытается если не опровергнуть, то, во всяком случае, принизить его значение.
В Белом доме очень обижаются, когда слышат, что рост экономики — это заслуга не мудрой экономической политики, а следствие как никогда благоприятной нефтяной конъюнктуры. В ответ заявляют, что, во-первых, доходы от нефти — это не больше 40% доходов бюджета, а во-вторых, из 4% прироста ВВП в 2002 году доля нефтяных цен меньше 2%.
Между тем для бюджета нефтяные цены — это вовсе не только экспортные пошлины и налоги нефтяных компаний. Они — главный источник пополнения резервов ЦБ, который в ответ щедро печатал рубли. Этим рублям, пусть не всем, удавалось избавиться от запаха нефти, и именно они создавали платежный спрос на продукцию, скажем, той же текстильной промышленности, которая платит налоги в бюджет, как и покупатели ее продукции. В конце концов, тот факт, что инфляция в России остается на высоком уровне,— это в том числе и плата за высокие нефтяные цены. А инфляция, как давно известно,— это налог на всех.
Что же касается второго аргумента, то он еще более спекулятивен. Правительство просто пытается выделить фактор нефтяных цен, чтобы ни с кем не делить лавры за "ненефтяной" рост. Однако четко указать, где кончается влияние нефтяных цен и, соответственно, нефтерублей на рост ВВП, вряд ли возможно.
Картина получается печальной. 2003 год начинается, имея за спиной подаренный нефтяной рост и отсутствие заметного продвижения в реформах. И это при том, что перспективы 2003 года с точки зрения как нефтяных цен, так и реформ выглядят проигрышными по сравнению с 2002 годом. В нынешнем году тех нефтяных цен, которыми экспортеров и бюджет радовал прошлый год, скорее всего, не будет, зато будут думские выборы, а это значит, что будет не до преобразований. Реформы, вызвавшие повышенный общественный интерес в 2002 году, можно считать ушедшими в отпуск. Тем не менее из прошлогоднего опыта можно извлечь несколько полезных уроков.
В 2002 году была проведена идеальная реформа. Она, с одной стороны, состоялась, но по существу ее как раз и не было: именно такие "преобразования" имеют максимум шансов на реализацию. Речь идет о земельной реформе. Был наконец решен вопрос о частной собственности на сельскохозяйственные угодья. Но как! Фактически после громких заявлений и митингов протеста было узаконено то, что и так существовало. В "трехцветных" регионах, где пашня уже отдается в частную собственность по местному законодательству, теперь то же самое можно будет делать по законодательству федеральному. В регионах, оставшихся "красными", где губернаторы против "распродажи земли-кормилицы", пашня и теперь может оставаться колхозной — и все по тому же федеральному закону.
В тех же случаях, когда в 2002 году продвинулись к реализации "неидеальные" реформы, реформаторы оказываются не в ладах с логикой. В частности, правительство и ЦБ одобрили валютную либерализацию, сердцевина которой — отказ от разрешительной системы вывоза капитала. Но они до сих пор медлят с банковской реформой, призванной за счет прореживания банков и увеличения капитализации оставшихся вернуть институт кредита российской экономике.
Вопрос о приоритетах реформ, таким образом, открыт. Самое наглядное подтверждение: ситуация вокруг реформы РАО ЕЭС. В 2001 — начале 2002 года Анатолий Чубайс выступал с серией апокалиптических предсказаний техногенных катастроф, которые должны накрыть электроэнергетику в 2003 году, если в этой отрасли не будет построен рынок, причем по чертежам Чубайса. В 2002 году Чубайс не переставал лоббировать принятие пакета электрических законов, но по мере приближения 2003 года он все дальше отходил от тактики прямого запугивания. А иных доказательств абсолютной первоочередности своей реформы так и не выдвинул.
Таковы главные уроки. Теперь можно попробовать предсказать сценарии реформ, по которым будут действовать власти в этом году. Сценариев, по сути, два — инерционный и амбициозный. Различаются они способом решения ключевого вопроса: какие реформы проводить и как.
Инерционный сценарий требует от власти немногого. Она может не вмешиваться в очередь реформ, построившуюся стихийно, а точнее в результате борьбы лоббистов. Это позволит убить двух зайцев: не отказываться вовсе от практической реформаторской деятельности и не провоцировать электорат на протестное голосование. Нужно просто использовать опыт 2002 года. Даже такие взрывоопасные реформы, как реформа РАО ЕЭС или реформа жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), вполне могут быть разбиты на эшелоны. В первом — предвыборном — из соответствующих законопроектов удаляется все, что избирателям наверняка не понравится. Это, собственно, уже происходит. Так, в электрических законопроектах установлено, что максимальный размер увеличения тарифа за пользование электроэнергией устанавливается практически на год вперед, то есть одновременно с бюджетом на соответствующий год; веерные отключения запрещены. Из законопроекта о реформе ЖКХ удалено любое упоминание о 100-процентной оплате соответствующих услуг. Эту редакционную работу можно продолжить.
Инерционный сценарий — это приближение к идеалу, заданному земельной реформой. Сначала — нечто рамочное, чем в идеальном случае был Земельный кодекс, потом — собственно то, ради чего и затевалась реформа, в идеальном случае это закон о сельхозугодьях. В случае же РАО ЕЭС или ЖКХ дистанция между первым и вторым рубежами может быть значительной. Таким образом, инерционный сценарий — это все-таки прогресс на пути реформ, но явно заторможенный.
Есть и более быстрый путь, его описывает амбициозный сценарий. Суть в том, что правительству пора активно вмешаться в построение самой очереди реформ. Никто пока убедительно не доказал, что главными реформами 2003 года должны быть именно реформы РАО ЕЭС и ЖКХ. В самом деле, если президент напомнит правительству, что его главная задача — обеспечивать экономический рост (или оно вспомнит это самостоятельно), то приоритетными должны стать банковская реформа и либерализация регулирования фондового рынка (о чем "Власть" уже писала). Именно они должны обеспечить то, чего для роста больше всего не хватает: перелив капитала в реальный сектор экономики. Эти реформы, что весьма кстати, осуществить гораздо проще, чем реформировать естественные монополии или ЖКХ.
Минимум три года, в течение которых реформаторам была предоставлена страховочная сетка в виде высоких цен на нефть, потрачены впустую — без какого-либо продвижения реформ (прорывом можно считать только введение 13-процентного подоходного налога). Если власти отдают себе в этом отчет, то инерционным сценарием на 2003 год они ограничиться не должны. При этом правительство может выбрать комбинацию описанных сценариев: неторопливое инерционное продолжение уже начатых реформ РАО ЕЭС и ЖКХ и концентрация усилий в реформировании банковского сектора и фондового рынка. Это выбор в пользу поддержки экономического роста, который явно затухает даже на фоне рекордно высоких цен на нефть. Если он будет реализован, баланс экономического развития России в 2003 году может оказаться лучше баланса-2002.