Коротко


Подробно

Фото: Reuters

Вся власть субъектам

Как в России менялись федеративные отношения — в специальном проекте “Ъ”

31 марта 1992 года российские субъекты подписали с федеральным центром Федеративный договор о разграничении полномочий между уровнями власти. С тех пор отношения центра и регионов претерпели множество изменений, пройдя путь от стихийной децентрализации до полноценного возвращения властной вертикали. Корреспондент “Ъ” Наталья Корченкова выясняла, как Москва и регионы взаимодействовали в девяностые, в какой момент правила игры поменялись и почему федерализм в России неизбежен.


Тактика «встречного пожара»


«Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить»,— Борис Ельцин произнес эти слова, во многом определившие принцип отношений центра и регионов на ближайшее десятилетие, в августе 1990 года в Казани. Тогда прошло несколько месяцев с момента принятия закона «О разграничении полномочий между СССР и субъектами федерации», который фактически изымал 16 автономий из состава РСФСР, и руководство России пыталось сохранить их в своем составе. В отсутствие властных и экономических рычагов, сосредоточенных в ЦК и союзных министерствах «было найдено нестандартное решение, в чем-то похожее на тактику "встречного пожара"», объяснял Борис Ельцин в 1996 году.

Когда горит лес, пожарные, точно рассчитав траекторию, пускают навстречу стене огня встречный пожар. И огонь, захлебнувшись, глохнет



Федеративный договор от 31 марта 1992 года стал первым документом в новой России, урегулировавшим разграничение предметов ведения и полномочий между центром и субъектами. Он состоял из трех договоров, заключенных Российской Федерацией по отдельности с тремя группами субъектов. Всем регионам давалось право быть «самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений», но некоторые получали больше полномочий: республики, например, в соответствии с протоколом к договору, добились «предоставления не менее 50% мест в одной из палат» Верховного Cовета. При этом два субъекта — Татарстан и Чечено-Ингушетия — договор не подписали. «Несмотря на противоречивость в практике реализации, в целом Федеративный договор сыграл положительную роль в купировании центробежных тенденций начала 1990-х годов и сохранении единой РФ»,— пишет в своей книге «Конституционное право РФ» один из авторов российской Конституции Сергей Шахрай.

Борис Ельцин сохранил регионы в составе России, предложив им взять столько суверенитета, сколько «смогут проглотить»

Борис Ельцин сохранил регионы в составе России, предложив им взять столько суверенитета, сколько «смогут проглотить»

Фото: Лев Шерстенников / Фотоархив журнала «Огонек»

Новая Конституция РФ, принятая в 1993 году, восприняла многие положения Федеративного договора и одновременно провозгласила свое верховенство над его нормами. В Основном законе Россия определяется как «демократическое федеративное правовое государство» (ст. 1). Вместе с тем раздел о федеративном устройстве — «самый аморфный и путаный», говорит специалист по сравнительному федерализму, доцент РГГУ Андрей Захаров. Например, конституционная модель федерации «мирно уживается» с договорной моделью, а наряду с провозглашением равенства субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральным центром, республики «наделяются более значительным потенциалом "государственности"». По его мнению, настояв на этом тексте Конституции, «Борис Ельцин восстановил советскую диспозицию, когда основной закон страны живет своей жизнью, а сама страна — своей, зачастую не имеющей с запечатленными на бумаге положениями ничего общего». И современные политики «хорошо усвоили урок первого президента».

Как формировалась Российская Федерация

«Если закон не соответствовал интересам региона, регион просто-напросто его не выполнял»


«В девяностые слово "федерализм" было в политике, пожалуй, самым модным,— рассказывает политолог, бывший заместитель руководителя администрации главы Башкирии Аббас Галлямов.— Все интеллектуальное сообщество страны обсуждало: должна быть федерация договорной или конституционной, симметричной или асимметричной? Сейчас многие даже не поймут, о чем речь, а я помню десятки, даже сотни конференций на эту тему, тысячи публикаций и дискуссий на телевидении. На одной из конференций я, молодой парень из региона, сидел напротив Николая Ковалева (директор ФСБ в 1996–1998 годах.— “Ъ”). В тех дискуссиях участие принимали люди именно такого уровня».

Под федерализмом принято понимать принцип государственного устройства, при котором регионы обладают политической самостоятельностью в рамках федерации, причем эта самостоятельность не стихийна, а юридически определена. Федерализм «ограничивает произвол центральной власти, уравновешивая ее иными властными центрами и общественными структурами», и не позволяет «человеческим порокам и несовершенствам, присущим любому, пусть даже самому выдающемуся лидеру, портить жизнь огромному числу его сограждан», отмечает Андрей Захаров.

Период становления новой России традиционно связывают с едва ли не безграничными автономиями национальных республик — Татарстана, Башкирии, Якутии, регионов Северного Кавказа. Татарстан (вместе с Чечено-Ингушетией, вышедшей из-под контроля федеральных властей, что переросло в две чеченские войны) отказался присоединяться к Федеративному договору. Он стал первым субъектом, подписавшим с центром собственное соглашение о «разграничении предметов ведения» 15 февраля 1994 года, закрепив за собой право распоряжаться землей и ресурсами, создавать свою систему госорганов, формировать бюджет, иметь свое гражданство и участвовать в международных отношениях. Этому примеру последовали Кабардино-Балкария и Башкирия, затем другие республики и области, а к середине 1998 года договоры были подписаны с 46 субъектами из 89 существовавших на тот момент.

Обособленность проявлялась во всем, прежде всего в финансовых отношениях. «Центр не вмешивался в дела субъекта. Если принимался федеральный закон, который не соответствовал интересам региона, регион просто-напросто его не выполнял»,— рассказывает Аббас Галлямов. Например, Борис Ельцин еще в 1992 году своим указом отписал «Башнефть» и нефтеперерабатывающие заводы Башкирии «к разным компаниям, в основном, к ЛУКОЙЛу», но Муртаза Рахимов (тогда — председатель республиканского Верховного Совета, в 1993–2010 годах президент республики) «подписал собственную бумагу, в которой провозгласил землю и все недра собственностью региона»: «Указ проигнорировали — ни "Башнефть", ни заводы никуда не отдали. Все это произошло уже сильно позже, спустя двадцать лет».

Глава Башкирии Муртаза Рахимов смог сохранить «Башнефть» за республикой

Глава Башкирии Муртаза Рахимов смог сохранить «Башнефть» за республикой

Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ

Помимо договора с федеральными властями, республика заключила с ними около десятка межправительственных соглашений. Ключевым, по словам Галлямова, было межбюджетное соглашение, подписанное двумя министерствами финансов, по которому «все главные налоги, в том числе 100% НДС, оставались в Башкирии, а в центр передали только те налоги, что плохо собирались». «Сейчас трудно себе такое представить, ведь соглашение указывает на отношения равных партнеров, подчиненный с начальником соглашение не заключают»,— говорит он.

Не все были довольны ассиметричным распределением полномочий. Главы многих регионов требовали отменить особые договоренности с республиками, некоторые проводили референдумы о повышении своего статуса. Дальше всех пошли власти Свердловской области (там на референдуме за расширение полномочий высказались 83% жителей), провозгласившие 1 июля 1993 года Уральскую республику. Она просуществовала несколько месяцев, не успев принять свою конституцию: в ноябре Борис Ельцин распустил областной совет депутатов и отстранил от должности главу региона Эдуарда Росселя. Россель, впрочем, спустя два года победил на выборах губернатора и руководил Свердловской областью до 2009 года. Для этой публикации он отказался говорить с “Ъ”, но в интервью 2017 года он заявлял, что «никогда сепаратистом не был», а стремился «выровнять ситуацию и получить те полномочия, которые на тот момент имели республики». Он уверен, что опыт создания Уральской республики «сыграл свою роль», и именно поэтому в Конституции 1993 года записано положение о равенстве всех субъектов. Но «некоторое неравенство сохраняется» и сейчас, признал Эдуард Россель.

Провозглашенная губернатором Свердловской области Эдуардом Росселем (на фото справа) в 1993 году Уральская республика просуществовала лишь несколько месяцев

Провозглашенная губернатором Свердловской области Эдуардом Росселем (на фото справа) в 1993 году Уральская республика просуществовала лишь несколько месяцев

Фото: Дмитрий Донской / РИА Новости

Даже «на волне безбрежной федерализации» диалог Москвы и регионов «походил на взаимоотношения ядра и периферии в классической империи», полагает Андрей Захаров. Подъем того или иного регионального лидера «неизменно обусловливался не объективными, но субъективными обстоятельствами, формируемыми культурой клиентелы, персональных преференций, личных договоренностей», поясняет он. При формальном равенстве субъектов в Конституции де-факто образовалось правовое неравенство, потому что Борис Ельцин не прислушался к советам опереться на местное самоуправление, считает Виталий Черников, мэр Калуги в 1991–1994 годах. «Являясь типичным представителем партийной номенклатуры, он решил, что девятью десятками человек управлять легче, чем тысячами мэров городов»,— говорит он. Именно это дало повод субъектам «требовать дополнительные преференции», и Ельцину пришлось идти на «уступки национальным республикам».

От РСФСР к Российской Федерации: основные реформы административно-территориального деления

«Денег тогда никому не хватало»


Области и без договорных преференций имели достаточно экономических и политических свобод, говорят опрошенные “Ъ” эксперты и региональные политики. Самарская область, в отличие от соседнего Татарстана, перечисляла центру налоги в полном объеме, но в руководстве области «умели договариваться» и «все равно выбивали деньги», рассказывает бывший начальник кремлевского департамента региональной политики Андрей Колядин. «Константин Титов (глава Самарской области в 1991–2007 годах.— “Ъ”) постоянно был в Москве, общался с Ельциным, создавал партийные проекты, чтобы его замечали, а войдя в Совет федерации, стал руководителем комитета по бюджету и финансам. Пользуясь выражением Черномырдина, Титов всем "лысину зализал" в поиске финансовых ресурсов»,— вспоминает он.

Губернатор Самарской области Константин Титов «умел договариваться» с центром

Губернатор Самарской области Константин Титов «умел договариваться» с центром

Фото: Фотоархив журнала «Огонек»

«Есть преференции или нет, губернатор несет прямую ответственность за благосостояние жителей»,— говорит Александр Черногоров, губернатор Ставропольского края в 1996–2008 годах. Так, в начале девяностых край получил кредиты из федерального бюджета на 1,1 трлн руб., в том числе на развитие курортного региона Кавказские Минеральные Воды. Такие кредиты, рассказывает он, выдавались многим субъектам, но некоторым позволяли не выплачивать их самостоятельно. «Мы неоднократно обращались в правительство с довольно весомой аргументацией о погашении данных кредитов, нам в такой преференции было отказано. Но бюджет края, несмотря на трудности, самостоятельно обеспечил покрытие этих кредитов до 2006 года»,— говорит господин Черногоров.

В 1990-е у регионов было больше экономической и политической свободы. Бюджетные возможности были равными с федеральным бюджетом: 50 на 50



Мы смогли реализовать многие свои инвестиционные проекты: построили мост через Волгу, культурно-спортивный комплекс "Арена 2000"»,— рассказывает сенатор, глава Ярославской области в 1991–2007 годах Анатолий Лисицын.

Первый глава администрации Волгоградской области Иван Шабунин «искал ЛУКОЙЛу конкурентов по нефтедобыче, которые будут социально-ответственными и выгодными территории», говорит политтехнолог, бывший заммэра Волгограда Константин Калачев: «Чтобы как-то воздействовать, он начинал переговоры с французами из Elf Aquitaine (нефтяная компания, существовала до слияния с Total.— “Ъ”) по поводу их прихода в область». Пример хорошо «иллюстрирует те возможности, которые были у регионов», говорит Калачев: «Можете представить сейчас, чтобы какой-то губернатор начал переговоры с иностранной компанией по поводу инвестиций в отдельно взятый регион, минуя федеральный центр?»

Местное самоуправление было еще одним самостоятельным уровнем власти, который не зависел ни от центра, ни от регионов, рассказывает бывший вице-премьер РФ, мэр Самары в 1992–1997 Олег Сысуев: «Я, будучи мэром, вел самостоятельные переговоры с Мировым банком о кредите без участия региональных властей. Я вообще не задумывался об этом — понимал, что никакого труда не составит в конце всех переговоров получить поручительство. Город в результате получил больше двухсот автобусов Mercedes, правда, кредит был рассчитан на 15 лет, и после моего ухода город тяжело с ним рассчитывался»,— говорит Олег Сысуев. Субъекты, по его словам, были самостоятельны больше в политическом, чем в экономическом смысле: «Денег тогда никому не хватало, и как бы ни делили полномочия, бюджета под них недоставало. Регионы искали сами налоговые поступления, и, конечно, многие плохо с этим справлялись по базовым причинам: какая в Калужской или Брянской области доходность для покрытия всех обязательств? Но все равно точки экономического роста были — в городах-миллионниках, самостоятельных регионах».

«Подумать никто не мог, что можно применить нынешние методы силового давления»


Многие региональные политики были заметны на федеральном уровне. Виталий Черников рассказывает, что уже в начале 1990-х шло давление на местное самоуправление: «урезались доходы, одновременно накидывались дополнительные полномочия». «В 1992 году правление Союза российских городов, в которое я входил, собралось и приняло обращение к Борису Ельцину: "Уважаемый Борис Николаевич, вчера вы победили благодаря городам, сегодня мы к вам нейтральны, а завтра мы соберем митинг против вас",— рассказывает он.— Вскоре Ельцин уже сидел с нами в Овальном кабинете Сенатского дворца. Вот такого уровня достигало давление на президента с мест».

Входя по должности в Совет федерации, губернаторы и главы заксобраний могли блокировать законы или даже решения президента. Верхняя палата принимала участие в комиссии по импичменту Борису Ельцину (процедура была инициирована в 1998–1999 годах на основании пяти обвинений, в том числе в развале СССР и развязывании войны в Чечне), а многие правительственные часы в парламенте были резонансными. Один из ярких примеров был связан с отставкой генпрокурора Юрия Скуратова. Процесс его отстранения с высокой должности продолжался больше года и завершился уже при Владимире Путине: члены СФ трижды отклоняли инициативу Бориса Ельцина, связывая намерение уволить генпрокурора с начатым им расследованием уголовных дел о коррупции, в том числе в отношении высоких должностных лиц.

Заседавшие в 1990-х годах в Совете Федерации губернаторы трижды отклоняли инициативу президента об увольнении генпрокурора Юрия Скуратова (на фото)

Заседавшие в 1990-х годах в Совете Федерации губернаторы трижды отклоняли инициативу президента об увольнении генпрокурора Юрия Скуратова (на фото)

Фото: Фотоархив журнала «Огонек»

В 1996 году губернатор Нижегородской области Борис Немцов собрал и передал Борису Ельцину миллион подписей против войны в Чечне. Как вспоминал Немцов, при встрече Ельцин спросил у него: «Это подписи за меня или против?» На что Немцов ответил: «Это зависит от ваших действий. Остановите войну в Чечне — значит за вас, нет — значит против». В 1998 году из-за прекращения Минфином перечисления в Калмыкию трансфертных платежей глава республики Кирсан Илюмжинов пригрозил, что субъект «может стать ассоциированным членом РФ или вообще выйти из ее состава». Сбор подписей наперекор верховному главнокомандующему не помешал Немцову впоследствии стать первым вице-премьером, а сепаратистские заявления Илюмжинова — оставаться во главе республики до 2010 года.

«Тогда и подумать никто не мог, что к губернаторам или мэрам можно применить нынешние методы силового давления»,— говорит Олег Сысуев. Конечно, не все нравилось федеральному центру, признает Аббас Галлямов, но в основном конфликты разрешались переговорами: «Были постоянные звонки, приезжали переговорщики, встречались, ругались, торговались. Весь политический процесс девяностых состоял из этого».

«Были заряжены на одно, а потом вдруг рубильник переключился»


Курс на унитаризацию России был взят во время первого президентского срока Владимира Путина. Летом 2001 года для пересмотра договорной системы он создал специальную комиссию под руководством заместителя главы президентской администрации Дмитрия Козака. К 2003 году было аннулировано большинство договоров о разграничении полномочий. Олег Сысуев вспоминает, что в качестве главы Конгресса муниципальных образований принимал участие в работе комиссии Козака. «Мы объездили много стран, вели бурные дискуссии на различных площадках, в том числе в Совете Европы. Но так получилось, что мы были заряжены на одно — чтобы сделать местное самоуправление самостоятельным, с полномочиями, с финансами, — а потом вдруг рубильник переключился,— рассказывает он.— Мы двинулись назад к советским институтам, советской управляемости, идеологии и даже советским культурным знакам».

Централизация шла по всем фронтам. Был создан институт федеральных округов: между губернаторами и центром появились чиновники, подчиняющиеся напрямую главе государства. Региональные ФСБ, МВД, прокуратура, подконтрольные главам регионов, переориентировались на лояльность федеральному центру. «Путин стал убирать лояльных главам регионов силовиков и присылать в регионы новых с установкой конфликтовать с губернаторами, выбиваться из-под их контроля. Каждый глава окружной прокуратуры получил статус заместителя генпрокурора,— говорит Аббас Галлямов.— То же самое было с судами: председателя верховного суда Башкирии вывели из-под контроля Рахимова в 2002 году». Постепенно обычной стала ситуация, когда «губернаторы узнают о задержании своих заместителей, зайдя утром в соцсети», добавляет Константин Калачев.

Вслед за федеральным весь региональный истеблишмент вступил в «Единую Россию» — по выражению Виталия Черникова, «симулякр КПСС без всякой идеологии». Вся партийная система фактически стала контролироваться из центра. По новому закону политические организации и движения были исключены из политического процесса, требование к минимальной численности партий — ужесточено, а Минюсту разрешено инициировать их ликвидацию. Региональное представительство, обеспечиваемое с помощью «подобного партийного инструментария, не может не быть ущербным», говорит Андрей Захаров: «В партиях, воздвигнутых на платформе централизма и верхушечных манипуляций, не спорят о принципах и установках — их в основном бездумно реализуют». Изменился порядок формирования Совета федерации: главы исполнительной и законодательной ветвей региональной власти, входившие в верхнюю палату по должности, были заменены их представителями.

После теракта в Беслане в сентябре 2004 года были отменены прямые губернаторские выборы (и возвращены в 2012 году в усеченном виде, с «муниципальным фильтром»). Владимир Путин тогда объяснил это «обеспечением единства государственной власти» и «последовательным развитием федерализма». Выборы отменили «под предлогом борьбы с сепаратизмом», но на самом деле, «чтобы оправдывать вертикаль власти», утверждает Виталий Черников. «Как показал опыт Советского Союза, как бы территориальную целостность ни охраняли, общественный процесс и люди будут сильнее. Всеми силами чиновничьего и номенклатурного аппарата целостность укрепляли, а что получилось?» — говорит Олег Сысуев.

Постепенно региональная власть лишилась не только политической, но и экономической самостоятельности. Многие предприятия были перерегистрированы в других субъектах. «Раньше АвтоВАЗ давал 25% бюджета Самарской области, а теперь он зарегистрирован в Петербурге. Еще 25% поступало в бюджет от нефтеперерабатывающего завода, но то же самое — он теперь зарегистрирован в Москве, и область практически от его работы ничего не имеет»,— говорит Андрей Колядин. Неоднократно проводилась налоговая реформа. Если в 1999 году в доходах консолидированного бюджета доля федерального центра составляла 44%, то в 2015 году она уже превысила 70%. В конце 2017 года вице-премьер Дмитрий Козак заявил, что регионами-донорами являются только 12 субъектов, налоговый потенциал 57 регионов «не позволяет им покрыть нормативные расходы на среднероссийском уровне», а 24 из них не смогут это сделать «даже после получения дотаций на выравнивание».

«Сейчас своей цели перераспределение бюджетов не достигает,— полагает Олег Сысуев.— В условиях, когда все региональные руководители назначаются, все налоговые поступления превращаются в стопроцентно государственные деньги. Люди понимают, что местная власть ничего не решает, и вся надежда на доброго царя, который ежегодно проводит большие пресс-конференции, где отвечает на вопрос, почему в селе в Иркутской области нет отопления в средней школе».

Руководство страны сознательно пошло на централизацию, потому что «конфликт в Югославии показал, что нам нечего противопоставить НАТО и с такой обороноспособностью мы можем превратиться в колонию», объясняет Анатолий Лисицын, но сейчас страна «вернула себе обороноспособность, политическую стабильность, авторитет в международной политике», считает он: «Настало время подумать и о народе». Ситуация в регионах, по его словам, очень тяжелая: «Стыдно слушать, когда по телевидению сообщают, как в Москве с двухтриллионным бюджетом асфальт меняют на мраморную плитку каждый год. А мы в малых городах не знаем, как улицы заасфальтировать».

Сложившуюся систему управления можно сравнить с «крупными холдингом», говорит Андрей Колядин: «В него входят 85 заводов, руководить каждым назначаются молодые технократы». До момента, пока территории справляются, в централизации и унификации нет проблем, полагает Колядин, но «любая конкуренция обеспечивает экономический рост», а сейчас регионы «просто стали беднеть». «[Глава Хакасии] Виктор Зимин заявил, что регион — банкрот, [врио главы Омской области Александр] Бурков говорит, что областной центр банкрот, Мордовия закредитована в два раза. Целый ряд субъектов находятся в таком же положении»,— говорит он. В Читинской области, рассказывает Виталий Черников, «31 район с промышленной добычей золота, урановый рудник, угольный разрез, растет кедровый орех, добывается пушнина». «Такой субъект в любом другом случае был бы миллионером. Но большую часть доходов [глава области в 1996–2008 годах Равиль Гениатулин] был вынужден отдавать в центр и возвращать в регион лишь в виде дотаций». Чтобы выйти из этого положения, можно было бы пригласить в администрацию региона специалистов, полагает Черников, но и тут тупик: бюджетный кодекс не позволяет платить сотрудникам администраций дотационных регионов зарплату выше единой тарифной сетки.

Новые тяжеловесы


Дольше всех договорные отношения с центром сохранял Татарстан, но в августе 2017 года и они прекратились: федеральный центр не стал продлевать соглашение. Глава республики Рустам Минниханов позже заявил, что власти Татарстана больше не намерены поднимать вопрос продления договора о разграничении полномочий между Казанью и Москвой, и призвал «забыть все обиды». Татарстан де-факто давно лишился всех преференций, считает Аббас Галлямов. Отказ от перезаключения договора скорее всего связан с желанием центра «показать, что он окончательно навел порядок в отношениях с регионами». «И Путин, и Кириенко как политики формировались в 1990-е годы, и понятно, что отношение к "региональной вольнице" у них негативное», говорит эксперт. Пока татарская интеллигенция не протестует, но «у национального вопроса длинная память, которая растягивается на столетия», напоминает он.

Между тем регионы с негласным особым статусом есть и сейчас. По мнению опрошенных “Ъ” экспертов, им обладают Чечня, Москва, Крым, Севастополь, отчасти — Татарстан. Там «губернатор по-прежнему полноценный хозяин положения, а не загнанный в угол человек, который не знает, арестуют его завтра или нет», говорит господин Галлямов.

Их главам позволено гораздо больше, чем среднестатистическим губернаторам: с ними согласуются кадровые решения, финансирование федеральных целевых программ. Каждый министр знает, чью просьбу можно проигнорировать, а чью — нельзя.



В Москве и Чечне «все знают, кто главный», говорит он, а вот в Башкирии «все понимают, что реальный хозяин — не Хамитов, а глава "Башнефти", которая входит в "Роснефть"».

При этом по-настоящему выделяется только Чечня, говорит Аббас Галлямов. Вопрос преференций «актуален и сегодня», согласен Александр Черногоров. Но нужно говорить не только «разумности и справедливости, но и об эффективности» их использования. «Город Грозный в архитектурном плане сравним с Гонконгом, а безработных в республике полно. Вряд ли это свидетельствует о самом эффективном использовании преференций»,— поясняет он.

По мнению экспертов, возглавляемые Рамзаном Кадыровым (справа) и Рустамом Миннихановым (в центре) Чечня и Татарстан входят в число регионов с негласным особым статусом

По мнению экспертов, возглавляемые Рамзаном Кадыровым (справа) и Рустамом Миннихановым (в центре) Чечня и Татарстан входят в число регионов с негласным особым статусом

Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ

Андрей Захаров объясняет, что «в любой федерации есть регионы передовые и отсталые в гражданском отношении», и «экономически неразвитые национальные республики выступают бастионами консерватизма»: «Несмотря на то, что федерализм традиционно связывают со свободой и либерализмом, парадоксальным образом некоторые из этих регионов выступают сегодня пионерами федерализма — легонько покусывают федеральный центр, проверяя федеративный контракт на прочность». Чечня, по словам Захарова, выступает здесь в первых рядах. В прошлом году, например, Рамзан Кадыров пригрозил, что «если Россия будет поддерживать тех шайтанов, которые совершают преступления (речь идет о притеснениях народности рохинджа в Мьянме.— “Ъ”)», то он «против позиции России». «Только Чечня и еще Татарстан время от времени легонько теребят федеративное здание, проверяя, как оно будет реагировать, и напоминая федеральному центру, что у него все-таки есть партнеры, с которыми надо договариваться»,— говорит Захаров.

Тяжелое наследие федерализма


“Ъ” проследил, как государственная политика укрупнения и разукрупнения, а также многочисленные мелкие и крупные перекройки территорий отражались на жизни регионов и их жителей.

«Над магазином, где продают хлеб, красуется вывеска "Обувь"»


Сохраняя федералистские установки в Конституции, Россия уже второе десятилетие движется в сторону унитаризма. Коренная перестройка политической системы при этом «не потребовала изменения почти ни единой буквы конституционного текста», говорит Андрей Захаров. По его словам, сейчас «от федерализма не осталось почти ничего, кроме названия»: «Над магазином, где продают хлеб, красуется вывеска "Обувь"». При этом, по его словам, даже «спящая», «федерация по-прежнему востребована», правда, «не для того, для чего ее придумывали». Россия — многонациональная страна, а «федерация наделяет этнические группы политической субъектностью», отобрать которую в эпоху глобализации невозможно. Кроме того, благодаря федерализму власть может легально приобретать новые территории (и воспользовалась этой возможностью в 2014 году, присоединив Крым), а заодно — избавляться от избыточной ответственности, «щедро делясь ею с регионами», говорит Андрей Захаров.

«Для любого политика естественно пытаться максимизировать свое влияние»,— объясняет путинскую централизацию Аббас Галлямов. «Ельцин бы, наверное, тоже сделал это, если бы у него была возможность. Но большая часть государственных институтов им не контролировалась, к тому же он оказался заложником собственных родовых мук: сам поднял федерализм на щит, перехватывая инициативу у Горбачева,— рассуждает он.— Точно так же я не верю, что Путин предложит заняться децентрализацией. Он восемнадцать лет занимался централизацией. И что он, сейчас скажет: не, ребят, какая-то ерунда получилась, давайте обратно?» Тем более централизация «отвечает российским архетипам».

Аббас Галлямов, политолог, бывший замруководителя администрации главы Башкирии:

Мы из школьных учебников хорошо помним, что и татаро-монголы победили Русь исключительно потому, что была феодальная вольница, и поляки захватили Москву по той же причине, вот и получилось, что федерализм — идеология врагов России»,— продолжает Аббас Галлямов. Так вышло и с девяностыми, которые «по совокупности обстоятельств привели к резкому падению уровня жизни, ощущению коллапса, развала, хаоса, бардака, бандитов, и люди стали приписывать эти проблемы федерализму.

Сложившаяся система «дает тактический выигрыш», но в долгосрочной перспективе может привести к «стагнации», «исчезает социальный лифт для деятельных, активных, способных людей», говорит Виталий Черников. Тотальная централизация «отдаляет светлый миг прихода цивилизованной демократии», когда есть гражданское общество, а власть ответственна перед населением, уверен Олег Сысуев.

Андрей Колядин, политолог, бывший начальник кремлевского департамента региональной политики:

В регионах рассуждают так: зачем развивать промышленность, если все отберут? Зачем строить заводы, если их заставят зарегистрироваться в Москве? Должна появиться новая генерация руководителей, которые могли бы на основании своих талантов и умений изменить жизнь регионов, а для этого нужно побольше доверять людям. Может, один раз ошибутся, другой, но на третий раз выберут того, кто сможет вывести регион из кризиса.

Альтернативы федерализму нет, если речь идет о сохранении России в нынешних границах, убежден Андрей Захаров, причем «мы обречены не просто на федерализм, а на его национально-территориальную форму». Но катализатором возвращения федералистских отношений может стать только ослабление федерального центра. При этом процесс федерализации обязательно должен сопровождаться возрождением демократических институтов — свободных выборов, партийной системы не вертикального типа, независимого суда и общего набора гражданских свобод. В противном случае изменения «могут вызвать серьезные потрясения, последствия которых непредсказуемы», предупреждает эксперт.

Андрей Захаров, доцент РГГУ, специалист по сравнительному федерализму:

Воспроизведение порочного цикла парад суверенитетов — замораживание федерализма продолжится до тех пор, пока правящий класс не смирится с неизбежностью федералистского сценария для России и не научится играть по его правилам. Но любые перемены могут быть связаны только с изменением общего климата в стране. Поэтому в обозримом будущем я их не жду.

Текст: Наталья Корченкова. Над проектом работали: Дмитрий Белоновский, Вера Жегалина, Михаил Малаев, Ольга Шкуренко. Верстка: Максим Востротин


Материалы по теме:

Комментарии

Рекомендуем

обсуждение