заместитель председателя правительства РФ
"Пенсионная реформа рассчитана на поколение, которое только вступает в трудовую жизнь"
— В этом году правительство начало сразу несколько социальных реформ: идет пенсионная реформа, введен новый Трудовой кодекс, разрабатывается проект реформы обязательного медицинского страхования. Не слишком ли резкие изменения?
— При том что нам в этом году приходилось решать много наболевших проблем, мы понимали необходимость коренного реформирования советской социальной сферы — она не соответствует новым экономическим условиям. И какие бы деньги в эту старую систему ни были вложены, отдачи все равно не будет. Мы пытались скоррелировать социальную сферу с рыночными подходами. Во-первых, принят пакет важнейших законов пенсионной реформы. Они в корне изменили идеологию пенсионной системы. Надо заметить, что многие страны уже прошли через это и известны случаи, когда произведенные изменения вызывали негативные социальные последствия, которые в ряде случаев закончились отставкой правительства. Понимая политическую важность этой реформы, мы старались провести ее на максимально широком общественном базисе. Для этого был создан Национальный совет по пенсионной реформе при президенте РФ, в котором работали депутаты, общественные организации, губернаторы, министерства и ведомства. Думаю, что именно это позволило избежать серьезных противостояний при принятии пенсионных законопроектов в Думе и Совете федерации.
— Но национальный совет перестал функционировать. И многие полагают, что это произошло именно из-за конфликтности вопроса.
— Национальный совет прекратил работу, поскольку его функции завершены. Первый, законотворческий этап пенсионной реформы выполнен. Сейчас мы ведем переговоры о создании наблюдательного совета, который будет контролировать непосредственно процесс реформы.
— Ряд противников пенсионной реформы обвиняют правительство в том, что, увлекшись накопительными принципами реформы, оно забывает о текущих обязательствах.
— При всех изменениях мы не снизили гарантии пенсионного обеспечения сегодняшних пенсионеров. Пенсии по итогам года проиндексированы на 28%. Этот рост опережает рост уровня инфляции. Пенсии не обесценились, напротив, реальные доходы пенсионеров выросли. Средняя пенсия сейчас превышает прожиточный минимум пенсионера. Но потенциал проводимой пенсионной реформы еще не осознан. Ее ценность будет ощутимой через несколько лет. Люди предпенсионного возраста этих преобразований не почувствуют, поскольку их пенсионное обеспечение будет строиться на старом законодательстве. В полной мере пенсионная реформа рассчитана на поколение, которое только вступает в трудовую жизнь. Хотелось бы изменить тот менталитет и психологию, которые строились на принципах уравниловки "всем сестрам по серьгам". Тогда пенсия была лишь социальным пособием. Теперь же человек, приступая к трудовой деятельности, должен задумываться о своем будущем сам. При этом государство не снимает с себя обязательств по гарантированию любому гражданину минимальной базовой пенсии. Однако об остальном теперь должно заботиться не государство, а работающее население. Изменение идеологии пенсионной системы — это серьезный переворот в сознании людей.
— Но очевидно, что за несколько лет добиться этого будет невозможно. Эксперты прогнозируют, что большинство людей не сделают осознанного выбора и останутся так называемыми молчунами.
— Инвестиционная активность граждан в пенсионной системе — это отложенная перспектива. Реформа имеет важное экономическое значение. Трудно, конечно, судить по итогам одного года. Однако хочется надеяться, что заинтересованность человека в размере будущей пенсии, а значит, и объеме взносов в пенсионные фонды, позволит вывести зарплаты из тени. Это увеличит поступления налогов и даст представление о реальных доходах населения. Для того чтобы эта система заработала в полную силу, мы будем ежегодно направлять каждому работающему выписку из его индивидуального пенсионного счета. Из нее он сможет узнать размер собственного пенсионного капитала. Это будет этаким звоночком для каждого, заставит подумать о своем будущем.
— Наблюдатели полагают, что некоторые положения принятых законов по пенсионной реформе не будут работать. В частности, есть нарекания по вопросу инвестирования пенсионных средств. Высказывались даже предположения, что инвестиционные законопроекты пенсионной реформы — это лишь фарс, разыгранный правительством.
— Об этом говорить пока рано, поскольку нам предстоит принять не один десяток нормативных подзаконных актов. Тогда инвестиционные механизмы пенсионной системы начнут работать в полной мере. Ведь государство, аккумулируя пенсионные взносы на накопительную систему, будет не просто держать эти деньги. Средства будут инвестироваться. А решение о направлении этих инвестиций будет принимать каждый работающий. Это вопрос ответственности человека в его вовлечении в экономические механизмы рыночной реформы. Инвестиционные компании и пенсионные фонды будут предлагать гражданам несколько портфелей на выбор. Их будет отличать не только доходность, но и степень риска. Если человек не готов к такому решению, государство будет инвестировать его средства, куда сочтет нужным. Может быть, такие инвестиции будут менее доходными, чем в частных компаниях, но зато их сохранность будет гарантирована государством.
— И тем не менее уровень пенсионного обеспечения остается невысоким.
— Нам хотелось бы увеличить пенсии в разы, но это вызовет негативные экономические последствия. Баланс между потреблением и ростом должен постоянно соблюдаться. Депутаты часто призывают нас распределить средства из профицита бюджета пенсионного фонда на повышение пенсий. Но если правительство поддастся этому популизму, то баланс между ростом и потреблением нарушится. Это приведет к скачку уровня инфляции, усугубит материальное положение людей. У нас, напротив, рост реальных доходов населения составляет около 9% вместо запланированных 5-6%. И это реальные доходы, за вычетом уровня инфляции. Но реальные расходы населения, по разным оценкам, в два-три раза превышают официально декларируемые доходы. Это признак, что все-таки большая часть доходов находится в тени. Эту проблему надо решать не репрессивными, а экономическими механизмами.
— Какими?
— Прежде всего за счет снижения налогового бремени. В правительстве уже дважды обсуждался вопрос снижения единого социального налога. Но для его снижения нужно определить полную финансово-экономическую картину социальных обязательств государства до 2005 года и прогнозы поступления ЕСН. Налог может быть снижен только на ту часть, которая превысит наши обязательства. Поскольку политика снижения налоговой нагрузки не может сокращать социальные обязательства. Могу точно сказать, что государство не планирует их сокращений. Таких планов и даже тайных замыслов у правительства нет. Хотя мы сейчас обсуждаем с профсоюзами идею выведения из ЕСН страховых платежей. Ведь, приняв этот налог, мы смешали налоговые вычеты и взносы на социальное страхование. Это неправильно. ЕСН должен позволять государству выполнять федеральные социальные обязательства: выплату базовых пенсий, пособий по беременности, родам. Но не более того. Нужно просчитать совокупность этих затрат, определить необходимую для этого ставку налога. А остальное перевести на добровольные страховые принципы. Работодатели и профсоюзы сами будут просчитывать, сколько средств и как именно они готовы тратить на социальное обеспечение своих работников. Исходя из этого будет определен дополнительный тариф на фонд оплаты труда. Мы не будем принуждать работодателя оплачивать фиксированную сумму взносов на соцстрах. Он будет принимать решение на добровольной основе. В перспективе в такой системе будут участвовать граждане. Весь мир идет по этому пути. Думаю, что в итоге наших переговоров нам удастся разделить понятия ЕСН и социального страхования. Если мы найдем законодательное оформление этой идеи, то к 2004 году можно будет ввести принципиально новую систему уплаты ЕСН и системы социального страхования.
— Но сделать это будет трудно, учитывая отсутствие культуры социального обеспечения.
— Она начинает формироваться. Работодатели постепенно учатся договариваться. Противостояние уже деконструктивно. Предлагаемая модель позволит сделать управление социальным страхованием многосторонним. В итоге мы получим более эффективное использование этих средств, контроль над ним и, как следствие, более прозрачную структуру.
— Но, к примеру, ситуация с законопроектом "Об обязательных профессиональных пенсионных системах", входящим в пакет пенсионной реформы, ясно показала неготовность работодателей финансировать социальное обеспечение своих работников. Попытка обязать их делать это вызвала серьезное противодействие.
— Если от всего абстрагироваться, возникает вопрос: почему работники отраслей, где нет вредных условий труда, должны оплачивать льготные пенсии работникам вредных производств? Это социально несправедливо. Если в старой распределительной системе это было возможно, то сейчас нужно определить меру ответственности каждого. Ведь финансирование льготных пенсий — это ответственность отдельной отрасли, отдельного предприятия. Введение обязательных профессиональных пенсионных систем, которые предусмотрены в пенсионной реформе, будет стимулировать сокращение вредных рабочих мест. Работодатель сможет выбирать, что выгоднее: уплачивать взносы на их финансирование либо вводить компенсационные доплаты к зарплатам таких сотрудников.
— При рассмотрении законопроекта в первом чтении был принят компромисс: работодатели будут обязаны финансировать льготные пенсии тех, кто придет на производство с 1 января 2003 года. Правительство согласилось на эти условия, но до сих пор не внесло свои поправки ко второму чтению законопроекта. С чем это связано?
— Лобби работодателей в Думе очень сильно. После рассмотрения этого законопроекта в первом чтении были пролоббированы неприемлемые для нас условия. Мы получили совершенно иной документ по сравнению с правительственным. Сейчас мы считаем, что работу над ним нужно продолжать, исходя из обязательного принципа построения профессиональных пенсионных систем. Ответственность за их финансирование должна быть возложена на отрасли, которые имеют вредные условия труда. Не секрет, что многие из них имеют большие прибыли и вполне могут себе это позволить.
— Сейчас в правительстве также обсуждается реформа системы обязательного медицинского страхования. Однако этот вопрос снимался с рассмотрения несколько раз. Почему?
— Эффективность существующей системы медицинского страхования низкая, а здравоохранение пока остается в закостенелом виде. Сейчас средства на обязательное медицинское страхование собираются в рамках ЕСН. Но это не бюджетное финансирование, а, скорее, администрирование через налоговую систему. Реформа ОМС не предусматривает изменения направлений финансовых потоков. Ее суть в том, чтобы у каждой категории населения появился свой страхователь. И это приоритет для нас в будущем году. Я против того, чтобы разрушать то ценное, что было накоплено за годы развития здравоохранения в нашей стране. А ведь именно такие упреки приходится слышать. Некоторые прикрывают свою бездеятельность красивыми лозунгами: мол, у нас все отлажено и изменения не нужны. Но это спекуляция. Очевидно, что, даже если финансирование существующей системы будет увеличено в разы, эффективность медицинского обслуживания не повысится. Поскольку механизмы финансирования устарели. Их нужно менять. Поэтому параллельно с реформой системы медицинского страхования будет проводиться реформа здравоохранения. Должна быть создана конкурентная среда медицинских услуг, единые стандарты оказания медицинской помощи, источники финансового обеспечения. Для каждой категории населения нужно просчитать тариф и закрепить страхователя. У нас сейчас уже есть серьезные наработки по этой проблеме, но они требуют корректировки и обсуждений. Не скажу, что в правительстве все придерживаются единой точки зрения.
— Как вы относитесь к идее главы ПФР Михаила Зурабова о том, чтобы расходы на медицинское обслуживание пенсионеров финансировал ПФР?
— Это соответствует идее, чтобы у каждой категории населения был свой страхователь. И пенсионеры — это категория, на которой мы планируем отработать новые механизмы. Поскольку пенсионер не может себе позволить оплачивать медицинскую помощь на сегодняшнюю пенсию. И даже если мы повысим ее размер еще на 100 рублей, это не решит проблемы. Поэтому правительство решило взять эту категорию на гарантированное медицинское обслуживание и отработать стандарты и контроль за качеством и количеством медицинских услуг. Реализация этого проекта через ПФР наиболее удобна, поскольку ПФР ведет персонифицированный учет каждого пенсионера. С ее помощью мы сможем проследить, сколько оказано медицинских услуг, какова их стоимость. Частичное финансирование медицинского обслуживания пенсионеров через ПФР позволит нам на основе соглашений с субъектами федерации потребовать от них ровно такую же сумму из регионального бюджета. Такая практика уже есть. Отработав новую систему, можно будет вводить ее и для других категорий населения.
— Предполагается ли привлекать частные компании в сферу обязательного социального страхования?
— Мы приняли в третьем чтении законопроект, который допускает частные пенсионные фонды к инвестированию накопительной части трудовой пенсии с 2004 года. Я считаю это правильным. Здесь не должно быть монополии государства. Но мы должны принять такие законы, я бы сказала, "драконовские", чтобы появились твердые гарантии сохранности этих средств. Что касается участия страховых и управляющих компаний в системе социального страхования, то это естественный процесс. Мы уже набили шишек, но определенный опыт уже есть. И на его фоне нужно внедрять цивилизованные принципы работы страховых и инвестиционных компаний. Если не дать им возможности развиваться, то в итоге можно получить неразвитую рыночную инфраструктуру.
— Трудовой кодекс, принятый в этом году, профсоюзы сразу же назвали антинародным. Вы намерены вносить в него изменения?
— Мы приняли новый кодекс, поскольку старый не работал в новых условиях. Не могу сказать, что мы им абсолютно довольны. Но на момент его принятия это был максимально возможный продукт компромисса, который учитывал интересы и работодателей, и работников. У нас есть плохая мода критиковать и отвергать новые законы сразу же после их принятия. Такая поспешность неприемлема. Суть этого документа до конца не осознана, мы не научились жить по нему. Кроме того, еще не завершена разработка подзаконных актов для полной реализации КЗОТа. Для его осмысления нужно время. Оно внесет коррективы. Но определенные результаты введения Трудового кодекса уже есть. В этом году у нас самое низкое число забастовок по сравнению с предыдущими периодами. Если в прошлом году у нас было 270 забастовок, то в этом — лишь 67. И это один из самых низких показателей в мире. Думаю, кодекс гармонизировал отношения работодателей и работников. Нужно несколько лет поработать по условиям этого документа. А потом уже с холодной головой, без политизации, проанализировать, какие положения не оправдывают себя. И вносить изменения.
— В октябре вы пообещали депутатам полностью погасить задолженность по зарплате бюджетников к январю 2003 года. Это обещание удается сдержать?
— В этом году зарплаты бюджетникам были увеличены почти в два раза. Мы понимали, на какой риск идем. Ведь это огромная нагрузка на федеральный бюджет, на бюджеты субъектов федерации. Первые месяцы правительство часто обвиняли в том, что это было непросчитанное решение. Это не так. Принять это решение было необходимо, поскольку врачи, учителя, работники культуры жили в нищете. Мы работали с Минфином по каждой территории, выравнивали финансовую обеспеченность, чтобы ни в коем случае не допустить роста задолженности. На 1 января 2002 года задолженность составляла 1,6 млрд рублей. Но это даже не задолженность, а двухдневная задержка зарплаты в среднем по России. И тем не менее на 1 декабря текущего года задолженность сократилась на 200 млн. Это при том, что мы выплатили двойной фонд оплаты труда. Могу сказать, что дальнейшего роста задолженности не будет.
— Это касается всех регионов?
— У нас есть три проблемные территории — Иркутская область, Кировская область и Корякский автономный округ. Но в первых двух территориях зарплаты не выплачиваются в том числе и по вине губернаторов. Они не пошли на подписание соглашений с Минфином по оздоровлению финансов. Не пошли потому, что у нас есть конкретные претензии к этим территориям. Дело в том, что губернаторы ввели собственные 20-процентные надбавки сверх федерального законодательства. Ничего плохого в этом нет. Мы приветствуем повышение зарплаты бюджетникам, если в регионах есть финансовые возможности. Но если их нет, такого рода решения не оправданы. Естественно, что федеральный бюджет не может оплачивать обещания губернаторов. Но люди тут ни при чем. Поэтому федеральный бюджет оказывал серьезную поддержку Иркутской и Кировской областям.
— Намерено ли правительство в следующем году полностью ликвидировать задолженность и повышать зарплаты работникам бюджетной сферы?
— В октябре следующего года мы планируем увеличить зарплату бюджетникам в 1,33 раза. Это повышение покроет инфляцию. Параллельно готовится предложение о введении отраслевых систем оплаты труда. Каждый субъект на основе разработанной отраслевой системы сможет принимать самостоятельное решение, исходя их своих финансовых возможностей. Но финансирование должно быть не ниже достигнутого уровня.
— В правительстве неоднократно поднимался вопрос о социальных льготах, сокращение которых у многих вызывает негативную реакцию.
— При всем понимании ситуации, государство никак не может предоставлять льготы 80% населения. Это ненормально, льготы допустимы для 30%. Это те, кто живет за чертой бедности. Так, при оплате жилищно-коммунальных услуг расходы одной семьи не должны превышать 22% от общего дохода. При введении и отмене льгот нужно обязательно коррелировать их размер с уровнем жизни населения. Вот, к примеру, у нас сейчас очень трудно идет закон по социальным пособиям. Мы предлагаем ввести единое социальное пособие для семей, в которых доход на одного человека ниже прожиточного минимума. Но только если эти условия объективны — это многодетные семьи, инвалиды, пенсионеры. Почему государство должно выплачивать пособия молодым здоровым людям, которые пьют и не работают? Нужно помочь им найти работу. Но это уже другой вид помощи. Сложная ситуация с детскими пособиями, и тут мы сделали первый шаг. Если раньше пособие выплачивалось всем, у кого есть дети, то теперь такие выплаты полагаются семьям, где доход на одного человека ниже прожиточного минимума. Богатым людям эти совсем небольшие деньги не нужны, а бедной семье они вдвойне необходимы. Приняв этот закон, мы безболезненно отсекли 30% получателей детских пособий. Конечно, уровень детских пособий остается низким, и нам не удалось найти ресурсов для их повышения в следующем году. Но с 2004 года они будут увеличены минимум в два раза.
— В общем, судя по вашим словам, правительство удовлетворено проводимыми реформами?
— Есть общее удовлетворение, поскольку все то, что мы задумывали на 2002 год, удалось реализовать. Правительство выполнило все обязательства, которые были взяты в социальной сфере. Голословных обещаний мы не давали. А между прочим, в большой политике всегда есть большой соблазн популистских обещаний и заверений. Но их выполнение — это вопрос доверия к власти. Но полного удовлетворения у вице-премьера по социальным вопросам быть не может, учитывая уровень жизни населения и еще целый ворох проблем. Сделана лишь небольшая часть того, что надо было бы сделать. Но замечаю, что появилась некая социальная стабильность в обществе, оптимизм. Вот, сравнивая, например, с послекризисным периодом, я вижу изменения в настроениях людей. В конце 1998 года власть была дискредитирована: люди готовы были снять с трибуны и утопить в нелицеприятных выражениях. Сейчас, конечно, люди говорят о том, что пенсии маленькие. Но вместе с тем слышу благодарность за то, что пенсии постоянно индексируются. Люди уже забыли, что такое не получить пенсию.
— В начале года президент обвинял правительство в неэффективности социальной политики. Он упрекнул вас во время вашей недавней встречи?
— Президент представляет реальную ситуацию в стране. Поверьте, мы никогда ничего от него не скрывали. Лично я в каждом докладе президенту даю объективную ситуацию: что удается, а что не получается. Ведь при проведении социальных реформ главное — не навредить. Здесь нужно действовать, как хирург со скальпелем: деликатно, просчитывая последствия. Попытки предыдущих лет, когда мы реформировали все "с шашкой наголо", привели к известным последствиям. Скорость и синхронизация социальных реформ с экономическими, конечно, важны. Но делать это нужно продуманно. Мы порой объективно буксуем: приходится искать алгоритм, убедительный и для Думы, и для населения. Поэтому, честно скажу, некоторое торможение есть. Есть и не совсем эффективная работа ряда министерств и ведомств в этом направлении. И в этом президент прав. И хоть преобразования идут медленно и трудно, но свет в конце тоннеля я все же вижу.
Интервью взяла ЛИЗА Ъ-ГОЛИКОВА