Создание суверенных фондов (СФ) в сырьевых странах без включения их в общий, более широкий контекст финансовой политики рискованно, предполагают экономисты МВФ в обзоре экономики таких накоплений. Российский опыт создания суверенных фондов укладывается в рекомендации МВФ, но на третьей стадии развития таких проектов — на ней сейчас находится Фонд национального благосостояния (ФНБ) — МВФ рекомендует четко зафиксировать приоритеты инвестирования. Слияние двух суверенных фондов РФ в единый ФНБ это осложняет — результат в перспективе не будет вписываться в классификацию МВФ.
Фото: Геннадий Гуляев, Коммерсантъ / купить фото
Обзор МВФ «Суверенные фонды в сырьевых странах: как управлять финансовыми потоками в контексте национального платежного баланса» подготовлен экономистом фонда Абдуллой аль-Хасаном и тремя его коллегами: Сью Брэйк, бывшим главным стратегом новозеландского фонда NZ Super Fund, Майклом Папаиоанну, бывшим главой профильного подразделения МВФ, и Мартином Сканке, экс-министром финансов Норвегии. Исследование выпущено в серии рабочих докладов МВФ.
Основная его цель — сформировать единый взгляд МВФ на развитие этих институтов в мире по итогам кризисов 2008–2009 и 2014–2016 годов. Очевидно, что общеэкономический кризис, давший новый импульс развитию СФ в сырьевых странах, и особенно «нефтяной шок» 2014 года изменили отношение ведущих стран—сырьевых экспортеров к накоплению и расходованию резервов. МВФ в обзоре дает собственный взгляд (после обсуждения он имеет шансы стать официальным подходом фонда, транслируемым в его политике и рекомендуемый странам—участникам МВФ) на тему, которую в первом десятилетии 2000-х, во время последней общемировой дискуссии о СФ, рассматривали мало,— на внутреннюю роль фондов в национальной экономике и инвестиционном процессе.
В работе используется собственная классификация фондов в зависимости от стратегии: стабилизационные (чисто бюджетный инструмент), фонды накопления (аналоги российского Резервного фонда, существовавшего до 2017 года), фонды развития (инвестирующие в национальную экономику по нерыночным принципам), пенсионные резервные фонды (исходный мандат Фонда будущих поколений, затем ФНБ в РФ) и корпорации по инвестированию резервов (снижают потенциальный недобор прибыли центробанков от консервативной политики размещения резервов). Как актуальные для сырьевых стран в работе рассматриваются первые два института — стабилизационные фонды и фонды накопления.
В логике работы российский ФНБ в 2009–2017 годах — едва ли не идеально вписывающийся в нее суверенный фонд.
Так, рекомендованный МВФ «цикл работы СФ» в три стадии (снижение задолженности в экономике, создание СФ, определение долгосрочных условий инвестирования) полностью описывает эволюцию ФНБ, сейчас находящегося в третьей стадии. «Бюджетное правило» вместе с макростабилизацией в РФ, а также координация ЦБ и Минфина в 2017 году в вопросах применения «временного бюджетного правила» вполне соответствуют рекомендациям МВФ рассматривать СФ в том числе как внутриэкономический фактор (напомним, в начале 2000-х заглавной задачей СФ была «стерилизация» доходов в привязке к состоянию платежного баланса, то есть превращение СФ в фактор внешний). Нынешний подход и правительства РФ, и МВФ сложнее — так, экономисты фонда описывают, ссылаясь на российский и норвежский опыт, перспективную модель финансового СФ, обращая внимание на то, что такие фонды могут выполнять стабилизирующую роль, даже несмотря на относительно небольшие размеры.
В остальном же МВФ призывает страны обращать внимание на базовую закономерность, определяющую механику работы СФ: каждому доллару экспорта соответствует сумма трех компонентов — сокращения экспорта из других секторов, увеличения импорта и роста требований других стран в форме аккумуляции финансовых активов. Кроме этого, МВФ также констатирует, что создание СФ уменьшает краткосрочную стабильность в экономике (увеличивая долгосрочную) и влияет на равновесие ставок. Отдельно МВФ описывает приоритеты альтернативных сценариев в виде снижения уровней суверенного долга, признавая, что значение для экономики имеет лишь чистая внешняя позиция по долгам, но не абсолютный размер внешнего долга.
Отметим, как раз к выходу обзора МВФ он становится для РФ менее актуальным: слияние ФНБ с Резервным фондом с 2018 года во многом выключает его из классификации МВФ, открывая возможность для инвестирования резервов (после накопления пороговых значений в 7% ВВП) в национальную экономику и потенциального превращения в фонд развития.
Третья стадия создания СФ, по расчетам МВФ, должна сопровождаться определением четких долгосрочных приоритетов инвестирования, в том числе внутреннего, со строгим и сложным расчетом полных формул рентабельности вложений (СФ, по мнению МВФ, в целом не должен предоставлять экономике ресурсы дешевле, чем рыночные). Во многом это тот самый этап, которого в России подавляющее число частных бенефициаров расходов ФНБ хотело бы по возможности избежать.