Верховная рада в первую парламентскую неделю 2018 года проголосовала за законопроект "Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями Донецкой и Луганской областей". В СМИ его чаще называют "законом о реинтеграции Донбасса", но смысл в этот набор слов, похоже, заложен другой. Какой?
Президент Порошенко (второй справа) и глава МВД Аваков (в центре). В сегодняшней Украине об их непростых отношениях много говорят
Фото: Михаил Маркив, Коммерсантъ / купить фото
В России и непризнанных республиках закон трактуют однозначно: как предвестник очередной фазы обострения вооруженного конфликта на Донбассе. Глава непризнанной ДНР Александр Захарченко, например, охарактеризовал его как акт, "развязывающий руки украинской военщине". "К большому сожалению, это полностью нарушает Минские договоренности. Украина показывает, что не хочет мирного разрешения конфликта, то есть она собирается воевать и для этого делает политическую платформу",— считает Захарченко. А пресс-секретарь президента России Дмитрий Песков отозвался о документе так: "Россия не согласна с самой постановкой вопроса таким образом, ибо это противоречит самому духу и букве Минских договоренностей. Россия не является участницей и стороной этого конфликта". Песков напомнил при этом: Минские соглашения скреплены подписью президента Украины Петра Порошенко.
Что же такого приняла Верховная рада и каковы могут быть реальные последствия этого решения?
Игра в жесткость
Основные положения нового закона вкратце сводятся к следующему.
- Территории непризнанных ДНР и ЛНР, а также Крым признаются "оккупированными" Российской Федерацией. Термин "антитеррористическая операция" заменяется понятием "меры по отражению российской агрессии". Возвращение суверенитета над "временно оккупированными территориями" объявляется бессрочным приоритетом в политике Украины. Вся ответственность за происходящее на этих территориях безоговорочно возлагается на Россию.
- Характер мер по "отражению российской агрессии" определяется Украиной без всякой привязки к Минским соглашениям, упоминание которых в документе в принципе отсутствует.
- Официальный Киев получает право использовать вооруженные силы и их технику в мирное время без ограничений — в рамках мер по "отражению российской агрессии". Ранее такое использование армии было на Украине запрещено.
- Помимо понятия "оккупированная территория" вводится также понятие "зон безопасности", непосредственно прилегающих к району боевых действий. Внутри этих зон украинские силовики получают расширенные полномочия: в частности, они могут в любое время входить в частные жилища, осуществлять обыски и аресты, досматривать и реквизировать автотранспорт и т.п.
- Все силы, задействованные в "отражении российской агрессии", включая армию, погранвойска, спецподразделения СБУ и МВД, нацгвардию и т.п., подчиняются единому органу — Объединенному штабу вооруженных сил во главе с командующим вооруженных сил, которого, в свою очередь, назначает президент Украины лично.
Стоит отметить, что показательно жесткие формулировки итоговой версии закона на старте обсуждения законопроекта были еще жестче, а в ходе дискуссии по содержанию документа в стенах Верховной рады депутаты рассмотрели и отклонили ряд весьма знаковых поправок.
Так, отклонена поправка членов Радикальной партии Ляшко, которые предлагали закрепить в законе статус ДНР и ЛНР как террористических организаций. Официальная версия такова: ввиду того, что отныне ответственность за все и вся на территории непризнанных республик возлагается на Россию, никакой нужды об отдельном упоминании ДНР и ЛНР нет, и более того, такое упоминание "будет размывать общую идею". Отклонение поправки создало правовую коллизию: не вполне понятно теперь, на каком основании содержатся в украинских тюрьмах сотни заключенных, сотрудничество которых с ДНР и ЛНР квалифицируется именно как сотрудничество с террористическими организациями? Не прошло и предложение ряда депутатов денонсировать Договор о дружбе и сотрудничестве Украины и России, что выглядит забавно: Рада сохранила "дружбу и сотрудничество" в борьбе с "агрессором" и "оккупантом" — это, безусловно, новое слово в мировой дипломатии.
На Украине к новопринятому закону относятся по-разному. Сам президент Петр Порошенко назвал его"ключевым инструментом по возвращению территорий", подчеркнув при этом, что возвращение это будет достигнуто мирным путем. Экс-премьер Арсений Яценюк поддержал законопроект, который, по его словам, наконец-то "называет вещи своими именами" и "закрепляет соответствующие правовые оценки". А голосование по нему Яценюк охарактеризовал как "тест на преданность национальным интересам".
В экспертном сообществе, однако, документ оценивают менее однозначно. Так, украинский дипломат Богдан Яременко, бывший консул Украины в Стамбуле и Эдинбурге, охарактеризовал закон как, цитируем, "политическое заявление, не более того". "В целом с точки зрения внешней политики он не будет иметь особого значения, хотя вызовет негативный резонанс в России,— считает Яременко.— Мое мнение, что он больше направлен на внутренние политические потребности, в первую очередь связан с заигрыванием президента с патриотическим электоратом. И второе — это расширение его полномочий без каких-либо обязательств относительно ведения войны".
Схожего мнения придерживается нардеп Нестор Шуфрич. "В данном случае Порошенко увидел инициативу со стороны правой оппозиции, решил их переиграть и наступил на грабли. Он думал, что подаст законопроект и тема заглохнет. Но ее подхватил "Народный фронт", дело не заглохнет, и теперь Порошенко попал в собственную ловушку",— прокомментировал он.
Оппозиционный юрист Андрей Портнов, анализируя законопроект, прежде всего обращает внимание на те его нормы, которые дают силовикам дополнительные полномочия по отношению к гражданам. "Из самого прекрасного — разрешение проникать в жилье граждан без санкции суда",— подчеркивает Портнов, отмечая, что в политическом и дипломатическом плане ничего нового в этом законе нет, да и о реинтеграции Донбасса как таковой там не говорится.
"С практической точки зрения документ будет иметь минимальное влияние на реальную жизнь гражданского населения, несколько изменит модальность ведения военных действия. Между тем исторически документ может стать важным аргументом в международных судах для возмещения ущерба, нанесенного Российской Федерацией за три года оккупации украинских территорий",— характеризует законопроект журналист Мустафа Найем. Вместе с тем он выражает обеспокоенность в связи с предоставлением силовикам чрезвычайных полномочий в зоне конфликта и чрезмерным, по его мнению, усилением влияния президента на все, что происходит на фронте и возле него.
Ждать ли эскалации военных действий в горячих точках после принятия закона?
Все опрошенные автором этих строк убеждены: не стоит. Правда, не все согласны назвать свои имена, тем более для российского СМИ. "Закон говорит о намерении вернуть контроль над этими территориями, но ничего нового в этом нет,— поделился своим мнением один из сотрудников Администрации президента Украины.— Мы никогда не говорили, что собираемся кому-то сдавать Донбасс или Крым — все это клевета наших оппонентов. Но президент всегда подчеркивал: мы будем возвращать земли мирным, дипломатическим путем и закон о реинтеграции Донбасса эту позицию закрепляет".
Игра в термины
"Одна из ключевых целей законопроекта — снять вопросы юридического характера относительно использования армии в конфликте,— поясняет близкий к одной из оппозиционных политсил политолог.— Да, раньше существовал термин "антитеррористическая операция", но он был очень спорным с правовой точки зрения, в особенности если "в комплекте" не шли решения об объявлении военного положения. Это касается и самого использования средств военных в конфликте, и даже таких технических аспектов, как, например, проведение мобилизации. Теперь этот вопрос снимается: есть "внешняя агрессия", с которой надо бороться, есть "оккупированные территории", которые надо освободить — не прямо сейчас, а вообще, в стратегической перспективе. Поэтому они (украинская власть.— "О"), с одной стороны, развязывают себе руки в плане использования армии в любой момент в будущем, а с другой — не берут на себя никаких дополнительных обязательств вроде введения военного положения".
Один из высокопоставленных членов Блока Порошенко отмечает: "Термин "антитеррористическая операция" изжил себя, сегодня мы твердо понимаем, что имеем дело с прямой российской агрессией, и законопроект просто называет вещи своими именами".
"Вопрос об "оккупации" — это вообще ключевой тезис документа, и он имеет не внутриполитическое, а дипломатическое значение,— полагает другой его коллега.— Ключевой здесь смысл — это перевод конфликта в международную плоскость — в ту самую плоскость, в которой сейчас ведутся переговоры по линии Киев — Вашингтон — Москва. Признав Россию агрессором, Киев создает правовые основания для прямого участия РФ в этих переговорах — даже если Москва и не признает себя участником конфликта, она может вступить в них для того, чтобы снять формально выдвинутые Киевом претензии".
Куда делся "Минск"?
Последнее соображение позволяет объяснить и исчезновение из окончательного текста документа каких-либо упоминаний о Минских соглашениях.
"Минские соглашения изначально были европейским проектом, продуктом так называемого Нормандского формата (Украина+Россия+Германия+Франция). И это изначально не нравилось США,— рассказывает информированный киевский политолог.— Но в то время у США были свои проблемы, решался вопрос президентского кресла, потом Трамп в этом кресле осваивался, в общем, было не до того. Сейчас США претендуют на решающую роль в процессе урегулирования на Донбассе, и в этом смысле какой-то непонятный "Минск" им только мешает. Проще говоря, выбрасывая из политической реальности Украины Минские соглашения, США выбрасывают из процесса — и во многом из Украины — Европу как таковую".
Есть, впрочем, и более простые объяснения.
"Никакого хитрого плана здесь нет, не ищите,— смеется представитель "Оппозиционного блока".— В изначальной версии документа "минские" присутствовали, но против них восстала "партия войны", в первую очередь — "Народный фронт", а в самую первую — Аваков. Они хотят снова разыграть военную карту на ближайших выборах, и их основным тезисом является то, что Минские соглашения себя изжили и больше не нужны. Поэтому они поставили простое условие: или вы убираете из текста Минские соглашения, которые мы собираемся "мочить", или мы за это не голосуем. А в США очень большое значение придавали тому, будет ли принят закон. Поэтому Порошенко растянули на очень неприятный шпагат: или ты убираешь "минские" и на тебя обижается Европа, или ты вообще проваливаешь голосование и долго объясняешься с США. То есть никакой "высокой политики", исключительно локальные пиар-игры".
Фактор Авакова
Рассуждая о дипломатических и военно-политических аспектах закона, многие упускают из вида чисто технический, однако едва ли не наиболее важный его аспект: нормы о создании единого командования войск на Донбассе, подчиненного президенту, а также наделение военнослужащих чрезвычайными правами вблизи линии фронта — в пределах так называемых зон безопасности.
Первая норма явно и прямо направлена против министра внутренних дел Арсена Авакова, который в настоящий момент контролирует значительную часть действующих на Донбассе подразделений: части нацгвардии, Госпогранслужбы, спецподразделения МВД и т.п. Закон предусматривает переподчинение этих структур единому командованию, подконтрольному напрямую президенту Украины. Таким образом, "двоевластие" (а точнее, "многовластие") в "зоне АТО" будет ликвидировано — или его, по крайней мере, попытаются ликвидировать.
Удастся ли? Тут у экспертов есть сомнения: обращают внимание на то, что в итоговую версию документа норма "о единоначалии" вошла в смягченном виде. Если в изначальном проекте речь шла о непосредственном командовании всеми вооруженными людьми в зоне операции, то в принятом законе говорится уже о стратегическом командовании. Разница, согласитесь, существенная.
Что же касается чрезвычайных полномочий, предоставляемым военным в "зонах безопасности", то многие связывают их со стремлением плотнее взять под контроль ситуацию на контролируемых Украиной территориях Донбасса с прицелом на приближающиеся выборы. Но и тут вопрос один: кто будет главный "контролер"?
Порошенко растянули на очень неприятный шпагат: или ты убираешь "минские" и на тебя обижается Европа, или ты вообще проваливаешь голосование и долго объясняешься с США. То есть никакой "высокой политики", исключительно локальные пиар-игры
"Обыски, задержания, доступ в дома, причем без всякого решения суда, в том числе и для военных, для нацгвардии — это фактически введение военного положения без введения военного положения,— обеспокоены ситуацией в мариупольском отделении "Оппозиционного блока".— Границы "зон безопасности" утверждает Генштаб, то есть фактически Порошенко. Более того, есть норма о том, что лица, не участвующие в АТО, могут присутствовать в этих зонах, лишь если командование им это разрешит. Допустим, Генштаб решает, что Мариуполь относится к "зоне безопасности". И дальше любому лицу могут совершенно без объяснений запретить сюда въезд. Могут занять любое помещение, например избирательный штаб, могут задерживать кого угодно, использовать спецсредства — в этих условиях о каких "свободных выборах" может идти речь?"
Бросается в глаза, что подавляющее большинство комментаторов, уделяющих внимание новому закону, так или иначе вовлечены в политическое противостояние на Украине: либо на стороне президента и правящей коалиции, либо против нее. В то же время не интегрированные в это противостояние напрямую эксперты и заметные в стране фигуры в массе своей вообще проигнорировали принятие законопроекта. Та же реакция наблюдается и в обществе: здесь больше обеспокоены ростом курса доллара и цен на бензин, слухами о грядущем подорожании газа и угрозами, связанными с эпидемиями кори, гепатита А и дифтерии...