В странах с высоким уровнем коррупции желание пойти на госслужбу часто, и часто правомерно, трактуется как желание поучаствовать в незаконном обогащении. В России все наоборот: стать чиновниками стремятся честные. Но от этого не легче.
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото
Несовместимость
Среди трудовых ценностей россиян главным, как известно, является желание много зарабатывать (для 84% на 2016 год и 71,6% на 2004-й, данные РАНХиГС). И от трети до половины граждан при наличии вариантов выбрали бы работу в госсекторе.
В декабре 2016 года, к примеру, 30% респондентов «Левада-центра» говорили, что при возможности выбрать пошли бы «на госслужбу, в органы федеральной, муниципальной власти, в государственное, муниципальное учреждение». И еще 14% — в «госучреждения образования, здравоохранения, социального обеспечения, научные учреждения и т. п.» (опрос по заказу ВШЭ, см. «Вопросы государственного и муниципального управления», 2017 год, №2).
Теоретически первое сочетается со вторым. По оценкам Росстата, даже у совсем не богатых муниципальных служащих средняя начисленная зарплата чуть выше, чем у работников организаций по экономике в целом (в 2016 году 37,8 тыс. против 36,7 тыс. руб.), и заметно выше, чем у наемных работников в неформальном секторе (32,6 тыс. руб.). Эти числа, в общем, могут как-то оправдать мечту быть служащим ради заработка.
Если же человек рассчитывает, что ему что-то перепадет от той массы взяток, которые, по оценкам Transparency International (см. Global Corruption Barometer-2017), дают 27% россиян (34% от числа сталкивавшихся с представителями государства в течение года), работа в органах власти может стать для него неплохим выбором.
В принципе в какой-нибудь Индии (с 63% взяткодателей от населения в целом и 69% от имевших потребность в услугах публичного сектора) люди так и поступают. В экспериментах, где участникам давалась возможность обмануть организаторов, чтобы получить большее вознаграждение,
индийские студенты, планировавшие после окончания учебы стать гражданскими служащими, жульничали чаще своих товарищей, мечтавших о работе в частном секторе.
С другой стороны, в Дании, где взятки приходилось давать всего 1% жителей (оценка на 2013 год, в отчете Global Corruption Barometer-2017 Дания не упомянута), результаты экспериментов были противоположными: самыми честными оказались те, кто собирался на госслужбу.
Как отмечается в статье Джордана Ганс-Морса, Александра Калгина, Андрея Клименко и Андрея Яковлева, вышедшей в серии препринтов «Public And Social Policy» НИУ ВШЭ, в сумме эти факты позволяют предположить, что национальной уровень коррупции, по крайней мере частично, является результатом «самоотбора»: если люди, больше склонные к нечестному поведению, предпочитают государственную службу, уровень коррупции выше, если идут в частный сектор, то, соответственно, наоборот.
Вот только российские студенты в экспериментах, подобных датскому и индийскому, показали совершенно неожиданные результаты.
Подопытные
В серии экспериментов, проводившихся весной-летом 2016 года, принимали участие более 800 человек — студенты одного из ведущих столичных вузов (как уточнили авторы, название вуза не указывается из соображений анонимности объекта исследования).
Многие из участников проходили обучение по специальности «государственное и муниципальное управление», но были и те, кто выбрал другие специальности (экономика, политология, социология и т. д.). И, как показал опрос, результаты которого дополняли экспериментальные данные, большинство участников не знали о похожих экспериментах и о том, какой цели они могут служить, это были просто игры (хотя экономисты, естественно, в итоге оказались несколько более осведомленными — «игры» часто используются в поведенческой экономике).
Студентам пришлось сыграть в несколько онлайн-игр, за участие в каждой из которых они получали деньги, но точный размер «заработка» зависел от их поведения.
Первой игрой были кости: игрок загадывал число, «бросал» виртуальную кость и сообщал, соответствует ли выпавшее число загаданному. Игра состояла из двух серий по 20 раундов, и в итоге по отклонению сообщений о количестве удачных бросков от ожидаемого математически можно было предположить степень честности участника. Каждое угаданное число добавляло 15 руб. к вознаграждению, неугаданное — пять.
Честный участник мог угадать в среднем шесть-семь чисел и закончить игру с призом 265 руб., а тот, кто «угадывал» во всех раундах, то есть, скорее всего, безостановочно жульничал,— 600 руб.
В итоге о семи угаданных числах (или меньше) сообщили 16% — и их, видимо, можно считать совершенно честными. 70% рапортовали о десяти отгадках или больше — обманывали, скорее всего, но не напропалую. О 40 правильных ответах из 40 возможных заявили 3%.
Во второй игре всем участникам были произвольно присвоены роли «граждан» и «бюрократов», и каждому положен стартовый капитал 350 руб. «Гражданин» мог получить «разрешение» и увеличить капитал на 450 руб., но неизменно получал отказ и… шанс дать взятку «бюрократу»: даже при штрафе за участие в коррупции 100 руб. у него был шанс провернуть дело с выгодой для себя, если взятку примут.
«Бюрократ», в свою очередь, мог принять взятку (со штрафом 150 руб.), мог отказаться. Но если принимал, то два других участника, выбранных произвольно, теряли по 50 руб., что отражало общественный вред от коррупции. Вовлеченными в нее оказались 61% участников: 58% «граждан» и 65% «бюрократов».
В третьем эксперименте («Игра в диктатора»), призванном выявить степень альтруизма, участники получали по 400 руб. с возможностью пожертвовать часть этой суммы или всю ее в адрес благотворительного фонда по их выбору. Сохранили все деньги только 11%. 22% пожертвовали половину. И 18% отдали все.
Сопоставляя данные о поведении участников (степени честности, альтруизма и склонности давать взятки в рамках игровой ситуации) с опросными данными, полученными во второй части исследования, авторы пришли к выводу о наличии сильной связи между этими показателями и карьерными предпочтениями.
В частности,
вероятность того, что участник, пожертвовавший в «Игре в диктатора» все деньги, предпочтет карьеру в госсекторе, была на 9,6% выше, чем у того, кто оставил все деньги себе.
«Мы нашли, что в публичный сектор в принципе планируют идти более честные люди,— говорит соавтор исследования, доцент кафедры теории и практики государственного управления ВШЭ Александр Калгин.— На основании этих игр показано, что выбор всех трех уровней власти связан с более высоким уровнем честности, альтруизма и нежелания давать взятки в игре. При сравнении между разными уровнями власти и бюджетным сектором более высокий уровень честности, альтруизма и неприятия взяток среди тех, кто выбирает для себя карьеру в бюджетных организациях, затем — в региональных и местных органах власти и далее — в федеральных органах власти. Но во всех этих случаях экспериментальные показатели честности выше, чем среди тех, кто стремится в частный сектор».
«Хотелось в качестве замечания указать, что это именно “экспериментальные показатели честности, альтруизма и неприятия взяток”,— оговаривается Калгин.— Они характеризуют поведение людей именно в игровом контексте со всеми ограничениями, присущими подобным экспериментальным измерителям. Связь экспериментальных показателей и действительного поведения — отдельный научный вопрос, которому посвящена большая литература».
Но если госслужбу действительно чаще выбирают честные, альтруистичные и не берущие взяток, почему уровень коррупции в России до сих пор куда выше датского?
Гипотезы
Гипотеза, которую выдвигают авторы исследования,— в России коррупция является результатом не того, что в публичный сектор идут люди, к ней склонные, а того, что мироощущение и поведение людей честных меняется в процессе службы.
«Это, скажем так, сильное утверждение. В целом я эту гипотезу поддерживаю, но проведенный эксперимент никак ее не обосновывает и не доказывает. Во-первых, лабораторные эксперименты на подходящих выборках не годятся для обобщений на общество в целом. Во-вторых, с точки зрения экономических критериев этот эксперимент очень нестрогий»,— полагает заведующий лабораторией экспериментальной и поведенческой экономики ВШЭ Алексей Белянин.
«Прежде всего проблема в том,— говорит он,— что он проводится онлайн, и за поведением участников нет никакого контроля: может быть, они решали задачу в одиночку, а может быть, группой, один участник может быть расслабленным, другой — напряженным и прочее, так что на самом деле они находятся в разных условиях. Многое зависит от инструкций, которые получили участники: нюансы формулировок могут наталкивать на определенные ответы. Кроме того, в данном случае высока вероятность социальной желательности ответов: услышав про государственное управление,
люди вспоминают, что чиновникам положено работать на интересы общества, не брать взяток, быть честными, и дают социально ожидаемый ответ,
а не то, что думают на самом деле. Таким образом, авторы получили скорее картинку представлений студентов о коррупции, а не оценку склонности будущих чиновников к коррупционному поведению».
Для убедительного доказательства гипотезы про самоотбор, по мнению Белянина, следовало бы «сравнить студентов с разных факультетов (госуправления и разных других — математики, филологии, менеджмента) на момент подачи документов их при поступлении, затем во время обучения, а потом после выпуска. А для совсем аккуратного теста гипотезы о том, что склонность к коррупции формируется на рабочем месте, этих же студентов надо отследить и по окончании учебы. Такой эксперимент займет несколько лет, но только он будет действительно убедителен».
Кроме того, непроверенной экспериментально остается гипотеза о том, что честных людей, пришедших на службу, что называется, «выталкивает система». Само такое предположение, соглашается Калгин, является правомерным: «Возможны две тенденции: и что люди, которые пришли на службу идеалистами, разочаровываются и становятся реалистами, то есть трансформируются сами, и что идеалисты пришли — и ушли, “отфильтровались”. Но чтобы сказать, какая из тенденций имеет большее значение, нужны лонгитюдные исследования, в которых прослеживается карьерная траектория респондентов в течение нескольких лет. Без таких исследований мы не можем ответить на этот вопрос».
Наблюдения позволяют, впрочем, довольно уверенно говорить о существовании обеих тенденций. «Эмпирически мы видим определенное peer pressure — давление среды. Поставить себя в позицию “все такие, но я другой” могут только люди, которые дослужились до того статуса и того возраста, когда они могут сказать “нет”. Я знаю довольно много высших должностных лиц, которые стараются сохранить себя в такой позиции. Но на них нет такого давления среды. А молодые люди, приходя на службу, как правило, копируют принципы непосредственных начальников, стремятся соответствовать тому тренду, который существует в том или ином ведомстве. И то, что мы видим на выходе, зависит от того, в каком ведомстве они служат, потому что ведомства разнятся»,— говорит Елена Панфилова, заведующая лабораторией антикоррупционной политики ВШЭ.
«Я,— продолжает Панфилова,— знаю случаи, когда люди, приходя в коррумпированные учреждения, выбирают одну из двух тактик поведения. Либо “отморозиться” — делать по минимуму, чтобы не становится такими, как окружающие. При этом, конечно, им довольно трудно, и, как правило, они в этом учреждении долго не выживают. Либо искать возможность занять такую должность, где коррупция минимально возможна. Ну а другие встраиваются».
Впрочем, кроме давления среды есть и другой фактор. «Когда-то, очень давно,— вспоминает Панфилова,— я читала лекции в Университете МВД, и мне один молодой человек (а это был последний курс) сказал прямо: “Елена Анатольевна, у вас очень хороший курс, спасибо вам за него, но вы же понимаете, что первое, что мы должны будем сделать, выйдя отсюда,— это отбить деньги, которые наши родители заплатили за наше поступление сюда”. То есть многие изначально приходят даже не со своими убеждениями, а с представлением, что раз родители платят за их поступление на популярные специальности, связанные с госслужбой, то речь идет об уже заложенном алгоритме».
Панфилова отмечает, что кроме уже перечисленных есть и «дефекты более широкого плана, связанные с восприятием того, что такое коррупция». Уровень знаний о том, что такое коррупция, по ее оценке, очень низкий, и многие люди — в том числе и многие госслужащие — не понимают, что,
например, конфликт интересов потенциально может привести к коррупционным нарушениям, «это еще не коррупция-коррупция, но вполне себе путь к ней».
«Очень размыты рамки, что можно, что нельзя,— констатирует Панфилова.— Очень часто люди говорят нам: “Это не коррупция, это такие вещи, которые делают все, и я так делаю, просто у нас такая специфика”. И вот это самоутешение ведет человека к такой странной дорожечке».
Анамнез
«Основные коррупционные схемы выходят за рамки традиционного представления о коррупции — кому-то передали конверт или перевели деньги на счет,— а представляют собой обмен услугами. Чиновник просто выполняет какую-то задачу, которую на местном уровне просто не может выполнить, если у него нет соглашений с ключевыми игроками»,— говорит Дмитрий Рогозин, заведующий лабораторией методологии социальных исследований Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС, реализовавший несколько проектов, посвященных менталитету государственных и муниципальных служащих.
Сам обмен услугами возникает под влиянием той институциональной среды, в которой оказываются госслужащие и в которой инициатива чаще всего наказуема.
«Например,— рассказывает Рогозин,— есть история, которую мне рассказывала женщина, отвечавшая за образование в одном регионе. Она тогда только пришла на службу. Поступило ей распоряжение об изменении по учреждениям некоторой нормы. Был обозначен срок — два месяца на разработку. Она начала со всеми созваниваться, все узнавать, подготовила подзаконные акты на уровне региона. Огромная работа была проделана, причем в опережение: за две недели она собрала всю информацию. А под конец пришел документ, который регламентирует этот процесс совсем иначе. И проведенную ею работу уже нельзя конвертировать согласно новым требованиям — нужно просить людей делать все заново. Что она оказалась в неловком положении — мягко сказано. Она понимала, что еще один такой шаг — и с ней просто никто не будет разговаривать».
«Отсюда,— продолжает Рогозин,— возникает норма у чиновника: все делать в последние часы срока, отведенного под то или иное действие, и человек снаружи никогда не сможет понять, почему на то, чтобы поставить подпись и передать бумагу в другой департамент, требуется две недели. Но есть другая, противодействующая сила, особенно на региональном уровне: за такими бумажками, особенно если они касаются земельного вопроса, выделения сетей под строительство, разрешений, проверок, стоит бизнес, для которого время — деньги. И здесь наступает момент переговоров: “Если ты хочешь, чтобы, когда у тебя случится аврал, я откликнулся: дал нужную информацию, собрал людей на митинг, деревья побелил в субботник, перечислил что-то,— сделай, чтобы я проходил эту систему быстрее».
Авралы у чиновников случаются постоянно, в результате системы поручений, которые приходят вне плана и определяют всю работу, поэтому, констатирует Рогозин, такие договоренности работают: «Если так не делать, чиновник не сможет выполнить поручение». С точки зрения закона история коррупционная, но, отмечает социолог, она «не всегда имеет отношение к личной выгоде». В последние лет шесть-семь, однако, ситуация, полагает Рогозин, осложнилась резким ростом вмешательства силовых ведомств в хозяйственную деятельность на уровне чиновников.
С одной стороны, по его оценке, риски «выросли в разы» и «цена даже мелкой услуги, которая ничего не стоит, граничит с уголовным делом». С другой стороны, «если ты играешь по правилам силовых ведомств, ты нарушаешь базовые принципы. Я не говорю о Конституции, но хотя бы об эффективности, о том, зачем ты на этой службе. Например, ты — государственная программа, которая должна облегчить жизнь малому бизнесу. Или ты — программа “Доступное жилье”. Но силовые ведомства — они не про базовые принципы, а про то, чтобы все бумаги имели свои подписи и все сроки были соблюдены в соответствии с законом».
Поскольку довольно многим служащим все-таки нужно заниматься взаимодействием с реальностью, результатом такой «антикоррупции» стал рост документооборота
«Документы стали элементом защиты. Неважно, как выглядит решение со стороны, важно, чтобы оно было оформлено в рамках закона. Любое действие ты должен оформить несколькими подтверждающими бумагами, с разных сторон. Чем более ответственное решение, тем в большем количестве инстанций должен появиться документ. Документы должны взаимопересекаться, взаимодублироваться. Не дублировать нельзя. Документ не то что в одном ведомстве — в 40 ведомствах должен быть»,— объясняет Рогозин.
Впрочем, полагает он, «безумие, которое мы сейчас наблюдаем, не значит, что в нем становятся безумцами люди. В этой популяции есть все особи. И довольно большое сообщество людей рациональных, здравомыслящих и образованных, которые вполне адекватно оценивают ситуацию. На уровне не только федеральном, но и на уровне регионов. Эти люди пронизывают все ведомства. И в зависимости от конъюнктуры мы можем видеть самые фантастические способы развития. В этом смысле я оптимист. Потенциал никуда не уходит, люди не портятся — они работают в той институциональной среде, в которую попадают».